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李鴻源專文(4):翻轉城市要靠公民參與

李鴻源
我下定決心,整治新莊中港大排不能再走傳統政府發包施工, 然後居民抗爭的模式,而要伸出手, 邀請在地公民、社區規劃師、耆老藝術家一起來「跨領域對話」。 一百場對話造就中港大排美景 城市翻轉,在台灣幾乎已成為縣市行銷的代名詞。所謂的「翻轉」,除了是改造的過程,同時也意味著有人犧牲、有人得利,但誰該犧牲?誰又願意犧牲?該如何補償受害者?這一直是現代城市治理中的難題。

我下定決心,整治新莊中港大排不能再走傳統政府發包施工,

然後居民抗爭的模式,而要伸出手,

邀請在地公民、社區規劃師、耆老藝術家一起來「跨領域對話」。

 

一百場對話造就中港大排美景

城市翻轉,在台灣幾乎已成為縣市行銷的代名詞。所謂的「翻轉」,除了是改造的過程,同時也意味著有人犧牲、有人得利,但誰該犧牲?誰又願意犧牲?該如何補償受害者?這一直是現代城市治理中的難題。

都市更新理論上是對的,讓破敗的老舊社區,藉由都市更新的手段,重現新風貌、新氣象。但這絕不是建立SOP(標準作業程序)就能成功,因為都市更新要更新的不是老房子,而是處理人的問題。這中間有太多的利益相關者必須面對,從社區、住戶、建商到政府,不同環節層層相扣。

說穿了,每一次的城市翻轉,關鍵不在硬體,而是在軟體,也就是在人。但政府(不論是中央或縣市)面對民眾時,往往從一開始就沒有從這個最重要的角色切入,反而將政府最需要的合作夥伴推向了對立面,成為施政過程中的阻撓力量。

水溝只能是臭的嗎?

看到一些原本立意良好的政策屢屢受挫,令我有很深的感觸。回過頭看看過去走過的軌跡,我認為我在台北縣服務期間所推動的中港大排整治,之所以能獲致今天的成果,若說有任何秘訣,或許正是全面擴大公民參與。

任何人只要經過新莊中港大排,會發現它不只是一個公園、一條運河,而是有很多藝文活動,就在水岸之間流動。這水岸是活的,有活動、有生命,不只是一幅靜止的「掛圖」。新莊住民每個人都可以在其中找到屬於自己的空間。

看到今日的美景,很多人卻渾然不知,幾年前這還是條長達二.三公里的排水溝。北新莊的住戶每天日常生活所排出的汙水,進入附近的水溝後,全都流入中 港大排,因為排水斷面不夠大,一旦阻塞就成為一灘死水,也因此終年又髒又容易淹水。二十多年來大家習以為常,因為在台灣人的觀念中,水溝本來就是臭的。

但我們說臭水溝、臭水溝,水溝就該是臭的嗎?過去,我從台北市要回泰山老家時常經過中港大排,當時我就在想要如何讓這地方改觀,並憑著我的水利專業,開始構思工程腹案。

沒想到,機會真的來了。我到台北縣擔任副縣長的第一個星期,請來包括水利局、環保局、城鄉局、交通局和衛生局等五位局長一起開會,明白告訴他們,我希望四年內把這條臭水溝變成一條乾淨運河。除了跟局長們分享願景之外,我特別提出要利用這案子做試驗,改變傳統決策方式。

所謂傳統決策方式即從上而下,政府找學者專家定出方案,交給設計公司,設計公司畫圖之後,再交給建築包商,包商找來一群工人,怪手一動就開始施工, 抗爭也隨之而來。大家可以想像得到,只要是抗爭力道夠強,工程即被迫停擺,少則一、二年,多則無限期停下去,這已經是工程界說不出口的痛。

但我下定決心,這次要和過去不一樣,雖然同樣是台北縣政府規劃大方向,但所有決策要由下而上,「做到真正的公民參與。」我當場告訴五位局長。’

因為整個計畫跨越好幾個局處,我成立「縣政規劃小組」,並在台大城鄉所教授夏鑄九的推薦下,從台北市政府找來梁世興先生擔任縣政規劃小組召
集人。

在了解我希望推動改變的構想後,他們設計超過一百場公聽會,和民眾直接面對面溝通。但公聽會只是形式,重要的是讓民眾站在相同立基點展開對話,中間扮演橋梁的非「社區規劃師」莫屬。

因為一般人對都市計畫、城鄉規劃,以及治水和水處理等名詞都很陌生,何況還要讓不同教育程度、專業訓練,乃至於從事不同行業的人,可以針對同一個議題進行討論,這時候即需要社區規劃師從中穿針引線,搭起溝通平台。

你們來告訴我怎麼做

在過程中,每個人的想法一定都很發散,所以我們要將民眾引導到同一個方向,讓討論議題慢慢聚焦。我開始思考要從哪裡著手,當時我所能想到的是中港大 排周遭的六所小學,我們稱為「幸福六小學」,因為校長、老師都是知識份子,和家長也都建立良好關係,或許可以透過他們成為改變社區的媒介。

於是我們開始辦公聽會。我要求縣政規劃小組,每次開會要全程錄影,做完整的影像紀錄。

第一次會議,邀請的對象是當地里長以及社區意見領袖。我一開口就告訴他們,我們計畫整治中港大排,要把這條加蓋的臭水溝打掉,「你們住在這裡,我不住在這裡,你最好比我還關心,有意見請直接表達,」我說。

望著在場沈默的參與者,我繼續說,這是屬於新莊市民的計畫,而不是台北縣政府的計畫,因為站在縣政府的立場可做可不做,「要不要做,由你們來決定,要做,你們來告訴我怎麼做。」

這時候,台下還是一片寂靜,沒有太大反應。「打掉這條加蓋臭水溝後,很抱歉,這裡會少掉四百個停車位,」我的話語才剛落,現場立即一片譁然,全場一片反對聲浪,人人都堅持車子要停在家門口。

我試圖動之以理,告訴他們未來新莊捷運通車後,根本不用開車,此外再過三十六年全世界的石油也會用完,但他們根本不聽,還有人嗆聲:「不用說了,我就是要把車停在家門口。」

為了安撫大家的反彈情緒,我請交通局在附近幫忙找出四百個停車位,拜託他們多走五分鐘的路程,整個計畫才得以繼續進行。這中間就花掉兩個月的時間。

在此同時,我持續和六所小學溝通。先跟校長、老師和家長會面對面,談永續發展、談環境意識,並帶領他們去宜蘭天送埤濕地參訪,也引進荒野保護協會以及社區大學的力量,和他們共同合作,為扎根而努力。

去地藏庵聽老人說故事

除了傾聽在地聲音、灌輸環境意識,我們還去新莊地藏庵聽耆老說故事。我在歷次的演講中談到這一段,很多人問我,為何要去找老先生、老太太聊天?他們能給我什麼?

事實上,他們給我的是一般建築師無法給我的資訊,就是他們記憶中約六、七十年前的中港大排。這些在書面資料上付諸闕如,由這群老人來補足缺口,對建築師在意象規劃上,具有相當啟發。

他們告訴我,那附近以前稱為中港里,中港大排雖然是「大排」,卻有船隻航行,沿著河可以通往大漢溪、淡水河。聽完之後,我這個在新莊出入多年的半在地人,才知道中港里名稱的歷史沿革,原來真的是有船、也有港。

我也去拜訪文史工作者,試圖了解新莊的原來面貌,慢慢地知道新莊的傳統技藝中最有名的是鼓,而製鼓廠又以「响仁和鼓藝工坊」最知名:以泉州木偶搬演,北管音樂為後場伴奏的「小西園掌中劇團」,則是目前台灣最具號召力的古典精緻布袋戲團,這些都是新莊的文化瑰寶。

當時我們和文史工作者談、和廟宇耆老談,了解到要設計公共藝術,這些都是不可或缺的元素。我們也趁這機會,邀請對方一起參與合作,希望能凝聚新莊社區意識,大家朝著共同的目標前進。

沒多久,建築師給了我第一版的設計圖,我看一眼,上面是個大大的荷蘭風車圖,我連翻都還沒翻開,就退了回去。我說,風車屬於荷蘭人,和新莊人沒有關係。

他問我,那他要畫什麼?

「你要去問新莊人,不是問我,」我告訴他。但我仍給了他線索,例如鼓和布袋戲,雙方才慢慢聚焦,有了更為具體的意象。

我們不僅要融入在地元素,也要對外發聲。整個中港大排上有十座混凝土橋,當初興建時只強調功能,而忽略美感。但橋一定是這樣嗎?我當時有個構想,何不比照塞納河,讓沿路經過的每座橋,從橋墩到橋上建築物都各不相同,也塑造出城市不同的風格。

於是我們決定,向全國設有建築系的大專院校公開徵圖,邀請學生一起參與。從過程中不但可以看到學生無窮的想像力,引起建築界的關注,同時日後也是建築師規劃時的參考依據。

資訊全面上網對外公開

我不僅開放,邀請所有公民參與中港大排整治計畫,同時試圖改變公務員僵化的思維。

身為計畫經理人,我固定要和縣府內十幾個局長開會,包括交通局、水利局、環保局等,局和局之間有許多介面無法銜接,需要靠這個會協調整合。因此,我 一開始就告訴局處長,你們和我不熟,但我開會有幾個原則,不准講廢話,帶問題來,我幫你解決。其次是,以王建民每場球賽最多只能投一百球,我開會也限定兩 小時,而且一定要有結論,不能重複老問題、老話題。

為了推動工作,開會必須要更有效率,各局處間逐漸養成習慣,在開會前先進行溝通,介面之間無法解決,有矛盾或無法達成共識之處,再進入會議商議裁決。這對當時的台北縣政府公務員是相當新奇的經驗,但也帶動一股新風氣。

接下來,我更要求整個計畫要擴大參與,建立資訊溝通平台。我要求水利局做一件當時全中華民國以及縣市政府都還沒做過的事情,建置「夢幻之河網站」,將所有資料上網,對外全部公開。

這也是我們和民眾之間的溝通平台,因為即使縣政規劃小組規劃了一百場公聽會,還是有許多漏網之魚,並非所有市民都能接收到相同訊息,所以我要求水利 局,除了工程細節、進度規劃、每場會議的會議紀錄需齊備之外,只要有人上網問問題,都必須在七天內答覆,方便民眾獲得最新消息。

這或許是全中華民國唯一用網路操作的施政計畫。現在回想,當時在縣議會備詢時,常有議員問我中港大排的計畫進度,我只有回答,請議員上網看,所有資訊都公開,沒有任何隱藏。

因為我們伸出手,邀請公民參與,從計畫成形到執行,都和民眾站在一起,因此即使中間需要拆掉十座橋,造成人車通行不便,也從沒有傳出抗爭,因為當地人充分了解,更清楚這段交通黑暗期結束後,會帶來什麼樣的美好願景。

到現在,即使工程已經完工多年,我仍持續關心。去年,我好奇地問當地居民和工作夥伴,工程都已經完工了,大家現在在忙什麼?我得到了一個意想不到的答案,因為想要給孩子一條安全騎車上學的路,所以他們正在討論,拒絕外車進入中港大排附近社區的可行性。

這些話聽在耳裡,我心中有一絲絲的驕傲。這些夥伴從一開始斤斤計較,堅持車子要停在家門口,今天卻完全改觀,他們開始有了社區共同意識。

工程完工了,人也成長了,不論是當地居民、文史團體或是縣政府公務員,他們改變了過去的觀念、行為模式,有了新的認同,建立新的關係。

新莊中港大排vs首爾清溪川

中港大排在過程中逐漸從醜小鴨,蛻變成為美麗天鵝,為新莊的歷史翻開嶄新的一頁。很多人看到中港大排全新的面貌更是為之讚嘆,有人以台北縣政府複製韓國首爾清溪川來形容,並稱呼這是新莊的「清溪川」,但我跑遍世界許多國家,唯獨未去過韓國,對清溪川更是毫無所悉。

這樣的說法,觸動我著手研究清溪川。我必須說,從兩邊的工法看來,我們的做法更為永續,因為韓國採用的方法是設置抽水站,將漢江水抽到清溪川讓水活化,但中港大排卻是以廢水回收再利用,連維護費用都比清溪川還要低。

令我印象深刻的是,有一次荷蘭台夫特理工大學建築學院院長Rosemann教授來看我,問我在忙什麼,我簡單告訴他有關中港大排的概念,他邊聽邊瞪大眼睛問我,「你知不知道這是歐洲建築界最新的觀念?」

他接著說,他很欣慰這樣嶄新的觀念能在台灣實踐,但他也很傷心,居然是一個完全沒有受過都市規劃訓練的水利工程師所做出來。

過了六年,我才有機會將夥伴政府模式,複製到其他縣市。二○一二年,我轉往內政部服務,以台北縣中港大排整治計畫為例,鼓勵各縣市政府勇敢提案,規劃經費由我們來協助。

第一個成功的案例是桃園中壢的老街溪。老街溪的棘手處在於,整條溪就像條加蓋的排水溝,市場就蓋在排水溝上。這正是因為城市未經適當規劃,在發展過 程中變得漫無章法、不斷蔓延所致。理論上,縣政府早就應該動用公權力逕行拆除,但因影響範圍太大,不管任何人當家,都免不了投鼠忌器,大家都動不了。

當時的桃園縣水利局長李戎威,是我在台大的學生,我在台北縣政府時,他也是水利局局長。他不但全力推動中港大排整治計畫,更曾經為了整治大漢溪,強力拆除三十座違規砂石場,局長還因此得罪黑道,收到子彈。

他的表現,我全看在眼裡,離開台北縣後,推薦他到桃園縣擔任水利局長,全力發揮他的長才。沒想到峰迴路轉,過了幾年,在公務上我們又再度碰面。

李戎威二話不說,把中壢多年的沈痾,搭建在老街溪上的違章市場一舉拆除。水溝蓋打開了,猶如揭開灰姑娘的神秘面紗,中壢人才恍然大悟,老街溪不但不是死水,還充滿生命力。縣府更在兩年的時間內,打造出和過去截然不同的水岸美景。

事實上,我也不斷提醒桃園縣,不要忘了公民參與。縣政府應該把改造老街溪做為翻轉中壢的關鍵,鼓勵民眾參與並積極表達意見,不但能藉機喚醒他們的環境意識,更有機會針對老街溪兩旁老舊社區進行更新再造。

第二個成功案例是屏東縣萬年溪。曹啟鴻縣長對環境一向關切,加上屏東的環境團體和文史工作者的行動力超強,當縣府提出計畫後,很快就把覆蓋在萬年溪上的水溝蓋全拆掉,水質也逐漸改善。

屏東縣政府還別出心裁,發動縣府局處長和議會議員,每人認養十公尺水體負責維護,讓這些公僕在實際維護時,對萬年溪產生認同感以及成就感,達到另外一種形式的公民參與。

回想那些年在中港大排所做的努力,所花的每一分、每一秒,如今看來都很值得。

這一切代表著,當從中央到各縣市都在大談翻轉城市時,或許要先翻轉的,應該是政府的腦袋。邀請公民參與,進行跨領域對話,建立夥伴政府關係,自然就會和人民站在同一陣線。

引用來源:風傳媒