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李鴻源專文(1):政府決策缺少一顆「腦袋」

李鴻源
擔任內政部長不久,有次去探訪空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家屬。 這是當政府以光鮮亮麗的數字,告訴社會大眾,在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次,創下歷史紀錄的同時,隱藏在數字背後的陰暗面。

擔任內政部長不久,有次去探訪空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家屬。

這是當政府以光鮮亮麗的數字,告訴社會大眾,在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次,創下歷史紀錄的同時,隱藏在數字背後的陰暗面。

年輕的生命因為救災而消失了,留下的是殷殷期盼他們再回來的老父母,年紀還小的子女,以及靠太太獨自撐起的偌大家庭重擔。

我在不忍之餘,開始仔細探討空勤總隊的體質,發現這根本是支東拼西湊的「雜牌軍」。機隊中有越戰時期的U機(UH-1H)、有B234,還有向法國買的海豚機。除海豚機外,機齡普遍老舊。面對台灣的高山地形,竟只有兩部B234可以進行高空救援。

再看看報表,飛機的妥善率(指一支機隊中飛機可以正常飛行的比率)並不高,原因在於維修備料貨源不足,維修經費編列也不夠,令我相當擔心,於是更進一步去研究人事狀況。

結果發現懂飛行的人不在管理階層,管理階層對飛行也不在行。空勤總隊的總隊長和副總隊長都是消防體系出身,底下的飛行兄弟則是從陸空軍退伍後轉業來 的,他們必須通過高考以成為正式公務員,然後才有一步步往上爬的機會。這對退伍的飛行弟兄來說並不容易,因此多只能擔任較沒保障的約聘雇人員,不但待遇比 一般軍方飛行員還要差,而且要在最惡劣的環境下執行救援任務。

即使要做任何改變,也被人事制度和預算編列完全卡死。我的同事冒著生命危險在執勤,長久以來,沒有人幫他們爭取應有權益,即使替他們爭取也沒有用,因為現行法規將一切都綁死。

我們用不合理的人事制度,和僵化的文官系統,去框住一支作戰部隊。因為經費不夠,部分飛機維修工作必須靠自己,但同仁的專業能力是否具足?同時因為備料不夠,有幾架飛機必需停飛,以便「割肉」來充當其他飛機的料源,這是非常昂貴且沒有效率的營運方式。

黑鷹來了就能高枕無憂

政府並非沒有注意到這個問題。莫拉克風災過後,社會開始討論機動救災的必要性,馬英九總統更一口承諾要移撥十五架黑鷹直升機給空勤總隊,全面提升空中救援能力。

表面看來,這是「德政」,社會也會給予掌聲,但黑鷹進來了,就代表空勤總隊執行救援任務所向無敵嗎?我必須說,這其中還有極大的模糊空間。因為黑鷹 直升機是向美國軍購的精密戰鬥武器,維修及備料全都掌握在美軍手中,人員也要送到美國重新訓練,更重要的是,黑鷹每次出任務的成本非常昂貴,飛行一公里所 耗費的油料成本高達兩萬元,絕非經費拮据的空勤總隊所能負擔。

一支老機隊,面對新飛機,絕不是黑鷹來了,就能高枕無憂。我開始去請教加拿大貝爾直升機公司、美國軍方及國內專家,研究如何管理一支直升機隊。

經過詳細研究後,我決定首要工作是將空勤總隊的管理專業能力提升。

當時空勤總隊第三大隊的董大隊長,曾經是陸軍輕航部隊少將指揮官,不但是優秀的飛行員,也是機隊管理專家。我請他到辦公室來,告訴他這可能是空勤總 隊改造的最後一次機會,部長願意一肩扛起責任,破格拔擢他三級跳晉升總隊長,我們一起改變空勤總隊的體質,他思考三天後同意了。

同時,我也跟原來的總隊長說聲抱歉,告訴他,為了弟兄生命安全,以及空勤總隊的健全發展,我必須進行這項人事調整,畢竟這不是他的專業。

人事調整後,我緊接著向國外專家請教,一個規模如同台灣大小的國家執行救災飛行任務,一年應有的規模和預算,並深入了解其他國家的狀況。他們給我的 答案是,大部份中小型國家的非軍用直昇機業務,多半採委外經營。以台灣的規模根本不需要自己養一支機隊,只要全數委託專業公司,單純購買服務﹂即可,粗略 估計只要現行預算規模的一半就可以做到。

不久後,我將研究心得向總統和行政院院長報告。其一,為了要讓空勤業務健全發展,我破格找了位適當的人選來負責;其二是建議行政院認真考慮救援飛行任務委外的可能性。但這一切,隨著我的去職,最終都不了了之。

回頭來看,擔負救援任務的空勤總隊,只要將機種全部汰換成海豚直升機就很完美,而且可能只要低於購買黑鷹四分之一的成本就可以做到。內政部需要海豚,國家卻給黑鷹,就如同我只需要豐田汽車,你卻硬塞給我法拉利跑車或是勞斯萊斯。

黑鷹根本不該用來救援

因為像黑鷹這樣精密的戰鬥直升機,原本就不是設計來執行救援工作的。

我們接收後,必須先將機艙改裝,機上的重武器拿下來,還要裝上探照燈以利於晚上出任務,每項看似簡單的換裝工作,都是用「億元」為單位在計算。顯見當初沒有人做仔細的幕僚作業,給總統具體的評估報告後再做決策。從這案例也可以看出政府的決策過程中,缺少的是一顆「腦袋」。

等全案到我手上時,所有決策已經完成,我只能在既有的框架內做損害控制。很遺憾,整件事情我也只能做到一半,未竟全功就離開了。我希望後面的人要繼續往前推動改革,不然問題只會繼續發生,未來還會有更多無謂的「犧牲」。

而空勤總隊的問題,絕非個案,它普遍存在政府的每一個機關、每一項決策。

過去政府透過制度的設定,讓台灣從貧窮落後,創造出如今的一片榮景。但現在我們要面對的是更艱鉅的國際競爭,還有全球化和全球氣候變遷等無可逃避的難題,我們身上穿的這套衣服、這套制度足夠應付嗎?

這套已經沿用六十年左右的制度,是在過去的時空背景下,根據防弊和齊頭式平等的前提所訂定的。用到今天,我們才突然發現,當遭遇食品安全、氣爆、社會住宅、能源政策、貧富差距持續擴大等複雜又跨領域的難題時,整個國家突然陷入一片黑暗中,看不到一絲曙光。只能眼睜睜地看著其他國家大步邁前,而我們卻 焦急地在原地踏步。

只有對立,沒有對話

關鍵在於我們習慣的政府治理模式,已經無法解決今天發生的問題。所有官員都忙著解決昨天的問題,對今天的問題幾乎是束手無策,更何況未來因全球化和極端氣候所帶來的更大挑戰。

要做到真正的治本,我認為必須檢視幾點:政府的運作文化是否需要改變?體質是否需要改變?法令制度是否需要改變?是否需要有更多的彈性?台灣有可能 成為一流國家嗎?我在本書中所提及案例,都是啟發性個案、它們的共同點是強調跨領域對話、跨部門整合,建立中央和地方的夥伴關係、地方和民間的夥伴關係。 當文化逐漸改變,人民才有機會從「國民」,慢慢變成「公民」,培養出公民意識。當公民意識被喚醒,從政策面、制度面積極介入參與,所有的答案自然水到渠 成。

很可惜的是,台灣社會近二十年來,只有對立、沒有對話。我們所遭遇的問題中有九成是政治問題,卻常常被當成技術問題在處理,只談枝微末節,不從根本著手。

縱觀政府運作過程,看不到企業精神,更沒有財務規劃的概念,舉債及編列特別預算是我們處理危機的慣用模式,於是國家財政赤字日趨嚴重,哪有餘力負擔不斷擴大的社會福利支出,以致民怨日日升高。

擺在我們眼前的未來,絕不是個簡單的問題,在等一個簡單的答案。台灣要如何成為一流國家?別無他法,唯有改變政府的運作方式。

但要如何改變?第一、必須體認政治需要很強的專業支撐的事實,所有決策都要有科學做依據。第二、政策要非常明確。各部會一定會有本位主義,但要解決重要議題往往需要協調數個部會,成功與否的關鍵在於介面整合和政策協調。

第三、鼓勵具有創意的商機。每個危機都是轉機,在解決問題的同時,也會創造商機,帶動新產業、新經濟的出現。

最後也是最重要,但最常被忽略的就是「公民參與」。不要害怕及迴避公民團體及非政府組織,將他們納入變成夥伴,成為政府決策及運作的一部分,大家共同面對問題。

在走向明日台灣的過程中,不論政府或民間,都要謹記三個關鍵字,整合、協調和執行,態度上更要保持正向思考,跳出框框看問題,利用對話取代對立。

我相信,台灣大有機會邁向真正的一流國家。

本書的完成,要感謝余紀忠文教基金會以及董事長余範英女士。希望有愈來愈多人的參與和耕耘,一起讓台灣邁向一流國家之路。

*作者為前內政部長。本文為作者新著《台灣如何成為一流國家》(時報出版)之自序,原標題為:〈政府決策過程中,缺少的是一顆「腦袋」〉。

引用來源:李鴻源