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還地於河:荷蘭傳統水利工程框架下的政策發展

荷事生非
先前荷事生非曾介紹過,荷蘭人治水的態度,正逐漸從「與水爭地」轉變為「還地於河(Ruimte voor de rivier)和「與水共存」(註 1)。但究竟是在什麼情況下,讓荷蘭人翻轉過去幾百年來「與水爭地」的治水文化呢?況且觀念的轉變並非一蹴可幾,新政策的推行必定遭遇衝突,荷蘭政府又使出哪些法寶,來應對政策執行遭遇的種種問題呢?
前荷事生非曾介紹過,荷蘭人治水的態度,正逐漸從「與水爭地」轉變為「還地於河(Ruimte voor de rivier)和「與水共存」(註 1)。但究竟是在什麼情況下,讓荷蘭人翻轉過去幾百年來「與水爭地」的治水文化呢?況且觀念的轉變並非一蹴可幾,新政策的推行必定遭遇衝突,荷蘭政府又使出哪些法寶,來應對政策執行遭遇的種種問題呢?
白鹳計畫(Plan Ooievaar):還地於河的發想緣起
荷蘭百年來的河堤系統,是以夏冬兩堤構成。夏堤與冬堤之間的土地,稱為洪泛平原(Uiterwaard),依河岸情況可能寬達 200 至 400 公尺。從 1960 年代到 1980 年代這三十年間,因為戰後經濟蓬勃發展、都市快速擴張,加上沒有發生任何大型水患,使得地方政府與民眾慢慢忘記 1953 年大洪水的教訓,開始在洪泛平原內墾殖,興建住宅與工廠。但這些使用土地的方式增加了地層壓力,使得原本就因為上游壩堤興建,使得下游地下水挹注減少,而存在地層下陷問題的地區,地層下陷情況越來越嚴重。
面對這樣的問題,荷蘭 H+N+S Landschapsarchitecteng 景觀建築事務所在 1985 年公布的白鸛計畫(Plan Ooievaar),從區域計畫的尺度提出「還地於河」概念。該計畫構想的創新點,可說是今日荷蘭政府「還地於河」政策的原型:將夏堤破除,把夏堤與冬堤之間的土地回歸河岸自然生態系統。這個白鸛計畫,也讓 H+N+S Landschapsarchitecten 贏得 Eo Wijers 基金會的荷蘭河地競圖首獎(註2、3)。
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白鹳計畫將「還地於河」之規劃概念,應用於萊茵河區域的規劃,規劃範圍東西約五十公里,南北約二十公里。圖中河流從上而下分別是,下萊茵河(Nederrijn)、瓦爾河(Waal)和馬斯河(Maas),黃色區塊主要為非都市使用地區,紅色區塊為主要聚落分佈地區,右上方聚落為Arnhem,其下方為Nijmegen。(圖片來源:Plan ooievaar the “Casco” concept
在白鸛計畫中,「還地於河」的「地」,即是指夏堤與冬堤之間的洪泛平原。如果這部分的土地可以回歸自然,不僅可以減少地面活動對地層造成的壓力,恢復下游地區地下水的挹注,解決地層下陷問題,又可以健全河岸生態體系,增加休閒遊憩空間,提升整體環境與空間品質。此外,由於這個地區的土地本來就屬於政府或治水委員會(waterstaat)所有,不需要額外徵收私有地,政策可行性看似不低。因而,這個提案的創新構想,開始在相關部門發酵。
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上、下圖分別為白鸛計畫規劃設計前、後的空間段面示意圖。規劃設計的重點在提升洪泛平原的自然發展,引導該區生態自我調節機制的建構。(圖片來源:Plan ooievaar the “Casco” concept
然而,一直等到 1993 至 1995 年間,荷蘭境內河水水位達到有史以來的高點;以及1995年,海爾德蘭省的堤防幾近潰堤,二十五萬居民與一百萬頭牲畜雖然預先撤離,但也造成將近一百億美元的經濟損失。這龐大的損失,喚醒荷蘭政府與民眾的水患意識,讓他們重新審視既有的治水系統。隨後,荷蘭的國家治水政策,才於1997 年起開始納入「還地於河」的概念。
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九個主要的「還地於河」工程規劃設計手法(圖片來源:Factsheet Room for the River
如何整合民眾意見?參與式規劃與圖像化工具的應用
雖然洪泛地區的土地,本來就屬於政府或治水委員會所有,但民眾在此墾殖、居住與從事生產活動,卻也是既成事實。那麼,荷蘭政府如何面對反彈聲浪,讓各地民眾團體達成共識,將土地回歸滯洪使用,著實是個大問題。
在整個「還地於河」政策的溝通過程中,圖像化工具的使用,以及參與式的規劃方法,均扮演了重要角色。首先,荷蘭水利規劃部門發展一套特殊的參與式規劃方法與技術,主要藉由圖像與地理資訊系統工具,如 Planning Kit(註 4)等,供各利益關係團體利用。軟體中內建相關環境地理資訊、700 種工程規劃設計手法、以及與該手法相對應的數據設定,民眾可以藉此對規劃方案提出具體建議,且該系統工具可推估該規劃方案可能帶來的結果與影響,供各利益團體參考,據此選擇方案,建立共識。
其次,在空間規劃過程中,荷蘭政府透過各種溝通管道與場合,整合中央政府、地區與地方政府、地方居民、設計單位等不同利益相關者的意見,讓方案最終得以完成協調,創造自然與農耕、水與人共存的空間成果(有興趣的讀者可參閱:政府與人民的對話—荷蘭 Overijssel空間規劃案 )。
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還地於河案例:在 Nijmegen 與 Lent 附近,處理方式是於 Waal 河北側挖鑿河川支道以增加水流空間,同時配合該工程進行河岸土地使用與空間規劃,以提升河岸生態系統與空間品質(圖片來源:ruimte voor de rivier
這樣的系統設計,反應出荷蘭政府部門與規劃單位的開放態度。除了將相關資訊公開,讓規劃設計更透明外,他們也研發相關輔助系統工具,降低其他利益團體與民眾加入討論的門檻。一旦利益團體與民眾理解規劃設計的考量與執行後果,不僅可以增進信任程度,有助案件推行,又可以激盪創新方案,凝聚共識,可謂一舉數得。
筆者認為,如此開放民眾參與的策略,正是目前台灣政府部門相當缺乏的一塊。雖然台灣政府在資訊公開方面耕耘已久,但這些公開資訊卻囿於檔案格式與系統限制,難以為民眾或相關利益團體運用,讓資訊開放流於形式,十分可惜。從荷蘭的經驗我們可以知道,這些政府花費大筆經費獲取的資訊,如地理資訊、氣象資料等,確實可以轉變為開放知識,成為促進民眾參與政策研擬與空間規劃設計的工具。台灣政府除了可從態度上根本反省,還應該積極思考如何務實的面對與化解民眾對政策的疑慮。或許讓政府資訊成為更開放的資料(open data),運用新科技讓政府資訊能被民眾更有意義的使用,降低民眾參與門檻,是增進民眾對於政策的理解,建立互信的一個有效辦法。
現實層面:水利工程與空間規劃的持續角力
從 80 年代萌發的概念,並於 1997 年起嘗試實踐的「還地於河」政策,象徵荷蘭政府在傳統的水利工程基礎上,導入空間規劃手法建立跨領域的合作平台,將空間品質、自然景觀、生態系統等其他專業領域納入整體規劃中。在新思維底下,「安全性」不再是水利管理政策的唯一考量。
只是,由於「還地於河」政策尚處於執行與發展階段,整體效果還不明顯。加上荷蘭的水利管理體系向來為工程派所主導,而水利工程專家對於「還地於河」的規劃理念,終究還是抱持懷疑的態度。隨著「還地於河」計畫將在 2015 年實施完成,自 2012 年開始,三角洲計畫(Delta Program)(註 5)成為荷蘭全國主要的治水綱領。但在該計畫中,空間品質再度遭到忽略,「安全性」依舊是唯一考量。部分空間規劃設計師認為,如果1997 年的「還地於河」政策象徵了荷蘭治水觀念的進步,那麼新版的三角洲計畫,則彷彿又往後退一步。這也許是水利工程為主導的治水委員會運作的結果。
就筆者的觀察來看,空間規劃設計者與水利工程專業者最大的衝突點,在於對生態與空間品質的堅持。水利工程專業重視安全,但對空間規劃設計者而言,除了安全外,若能同時兼顧生態與空間品質是更好的。在此思考脈絡下,空間規劃設計者思考的重點,在於如何兼顧兩者,而非完全屏棄傳統的水利工程技術。亦即在發展兼顧兩者的創新方法時,絕對需要水利工程專業的協助,以預估安全風險。我們可以預期的是,強調安全性的傳統水利工程技術領域,和強調環境系統與空間品質提升的空間規劃設計領域,在荷蘭未來的水治理議題上,將繼續角力與磨合,但這未嘗不是一件促進技術創新的美事。
那麼,「還地於河」的設計理念適合成為其他國家的水治理策略嗎?荷蘭台夫特水利工程教授 Bas Jonkman 於今年六月舉辦的 Urbanized Deltas in Transition 座談會上表示,荷蘭空間規劃設計師將「還地於河」、「與水共存」的觀念與規劃手法輸出到開發中國家時,必須格外謹慎。否則一旦發生水患,將影響該國經濟發展甚劇。他認為,不是不可以「與水共存」,只是必須在水利設施的保障下進行。

註 1:政府與人民的對話 — 荷蘭Overijssel 空間規劃案
註 2:De Eo Wijers-stichting Prijsvraag 1985: Nederland Rivierenland
註 3:Plan Ooievaar
註 4:Planning Kit
註 5:Delta Program

引用來源:荷事生非