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消失中的彰南農地

廖本全
農業成為台灣社會發展的邊緣的工具,不僅是供應工商發展的糧倉與人倉,更是滿足都市發展用地需求的地倉。因此,「以農養工」的政策從未停止,雖然現今的農業生產環境已因此出現重大危機,但「犧牲農業」仍然變本加厲的走下去。

長期以來,經濟成長作為主導台灣社會發展的集體信仰,造就了一種扭曲而偏頗的認知,即工業就是好的、對的,而農業總是不好、不對的。為了滿足工商與都市發展的需索,於是農業成為台灣社會發展的邊緣的工具,不僅是供應工商發展的糧倉與人倉,更是滿足都市發展用地需求的地倉。因此,「以農養工」的政策從未停止,雖然現今的農業生產環境已因此出現重大危機,但「犧牲農業」仍然變本加厲的走下去。
國土計畫中本即編定許多的工業用地,做為工業使用的空間配置,也藉此計畫約束與規範土地使用行為,但這些工業用地往往不被青睞而未開發或開發後大量閒置,政府(從中央到地方)反而放任甚至協助工業與都市無度的需索,不斷的變更並徵收完整、優良的農地,彷若不將農地耗盡絕不甘休。
這種對土地恩將仇報的浩劫式使用模式,其實是不要明天、沒有明天的發展,也是一種自我毀滅的發展。因為,一個國家如果沒有自己的糧食供給系統,就不會是一個國家(台灣糧食自給率一直徘徊在30%上下),一個社會如果沒有安全的糧食,就不會有健康的人民。台灣國土管理的失控,農地遭受蠶食鯨吞而消失,並致使農地與工業廠房相鄰,這樣的危機不僅從未停止,甚且越演越烈,但最可怕的是,社會不知不覺。
6月16日,筆者與彰化溪州水尾村民參加了「彰南產業園區」土地徵收審議小組(專案小組)審查,看見相同的土地開發模式,重複不斷的在各地方複製,台灣的農地就是這麼一步一步地被奪走。
台糖土地大方送
台灣社會因民間對浮濫圈地的徵收行為日益瞭解,因而反對不當徵收的呼聲日益擴大,於是地方政府的圈地開發行為,紛紛轉向產權單純、取得容易的國有土地。但國有土地是全民所有,更是世代所有,管理機關僅是全民與世代的土地代管者,並非土地擁有者。
而日治時期徵收民地交由會社種蔗產糖的土地,戰後由台糖全面接收超過11萬公頃,這些土地的取得不公不義,接管者不國不民,土地權屬不公不私,既是台灣社會重要的生產環境,卻又是農業主管機關無法管理的範疇。台糖的最大股東正是政府(經濟部),因其土地產權超級單純,取得也超級容易,因此成為政府主導的開發覬覦並且垂首可得的對象。而台糖也任憑予取予求,賣糖轉為賣地,成為台灣保護優良農地的大漏洞。
彰南產業園區的開發,就是看上台糖位於彰化溪州的水尾農場完整土地(計畫面積約98.28公頃,台糖土地約95.36公頃,約佔97%),並且引用經濟部主管的「產業創新條例」進行徵收。而台糖公司也完全配合,直接將該土地劃歸為「業務上無須保留必要之出售土地」,並且以「配合政策確需使用」為名,連協議價購都免除,開門讓政府直接徵收。


人民不知情
許多的土地被徵收者,往往是在接獲地方政府土地及地上物查估通知時,才得知土地將被徵收,而此時大抵也幾近走完行政程序。彰南案由於徵收的是台糖土地,當地居民更是完全被埋在股裡,該案已完成環境差異分析以及開發許可審議,因為不知情,民眾在審議過程中完全喪失參與及表達意見的機會,當知悉此事時,已是行政程序的最末端--土地徵收審議,這一直是台灣社會土地正義與公共治理的困境。
但這卻也正凸顯了《土地徵收條例》立法的基本價值與精神,就是要透過嚴謹的公益性、必要性審查來杜絕浮濫徵收,同時,也彰顯土地徵收審議小組審查權的重要性。事實上,這也是過往土地徵收最為人所詬病之處,因為幾乎所有的開發案在通過環評與土地使用審查後,即被認為具有必要性與公益性而快速通過徵收審查。
6月9日內政部發言人室發佈新聞,表示「內政部審議土地徵收案件程序嚴謹絕非形式審查」,且對於已完成土地使用審定的計畫,「仍應依土地徵收條例有關規定審查土地徵收案件,如有不符規定者,即不予核准徵收。」這是大埔案的社會效益,但也因此公民社會一定要更積極的參與監督土地徵收的審查,才能真正避免圈地徵收。
區位不適宜
彰南產業園區基地不僅位於中部重要農業生產地帶,亦緊鄰台灣中部主要的農業生產鄉鎮(彰化溪州、埤頭、竹塘與雲林西螺),而該處亦有缺水與地層下陷,以及影響高鐵與封井等問題。
2007年內政部營建署為因應不斷出現的園區開發,由城鄉分署完成「台灣新產業園區空間分佈策略規劃」,其中對於彰化設置產業園區的適宜性分析結果,為彰北之適宜性高於彰南。此外,依據彰化縣農地資源空間規劃成果,彰化縣發展優勢之稻米特定農業經營區前三名分別為溪州、埤頭與竹塘,正是緊鄰本開發基地之生產敏感地區。
可見這是一個完全不適當、不合理的區位選擇,而彰化縣府竟提出一個農地資源空間規劃相衝突,以及消滅稻米發展優勢地區的開發案。其實,這樣的產業園區開發,只是台灣大大小小園區開發案的縮影與寫真。
粗糙的公益性、必要性評估
一直以來,土地徵收的公益性評估往往被簡化為就業機會、年產值,讓所有的徵收開發幾乎都大獲全勝、無往不利。但產值與就業機會到底如何算計、如何獲得,以及這些利益如何分配,卻往往沒有詳實的分析,也因此根本無法檢視這些經濟利益是否真的能夠被創造、是否具有「公」益性。更重要的是,經濟利益只是公共利益的一部份,對農業生產環境而言,除了經濟生產之外,還有社會文化、生態環境等價值,但這些實實在在的農業公共利益卻完全被忽略、漠視。
此外,開發單位對於必要性的評估,幾乎都不會完整呈現各鄉鎮閒置工業用地之區位與面積(含規劃未開發、已開發但閒置),也一定會迴避基地選址的分析(包括有哪些基地、哪些方案可供選擇,以及如何選得該基地),在基礎資料闕如的情況下,根本無法檢驗其必要性。
彰南產業園區評估報告亦然。因此,彰化縣府在沒有進行糧食安全影響評估之下(包括量與質),即以農地面積足夠作為理由,認定本園區之開闢對於國內糧食安全「影響甚微」。這種粗糙與蠻橫的公益性與必要性評估,目的就是為了誤導審查委員,而依此評估方式,台灣社會任何一片農地亦皆可被圈地橫奪。
事實上,彰南產業園區不僅不具有公益性,開發完成的土地將出售給予少數的需地廠商(建大、正新二輪胎產業),並且預定自林內淨水廠以專管提供廠商水源。這種無條件為少數資本家提供水、土資源的園區,就是量身訂作,甚至有圖利之嫌的開發案。  
當天筆者聽完開發單位(彰化縣政府)的「公益性及必要性評估報告」後,也詳細聆聽地方民眾(反彰南產業園區自救會)提出的「公害性及非必要性評估報告」。正面的看待,在一個荒謬開發案的逼臨下,彰化縣溪州鄉水尾村民不僅踏上公共領域,成為台灣社會實實在在的公民,更是自我訓練成為守護農地的專業者。但反過來看,這樣的社會實在令人感到悲哀、感嘆,這樣的政府真的令人痛心至極。
農業用地只有被變更一途嗎?為何長期閒置(仍作為農業使用)的工業用地從未能變更回歸農業用地?農業生產環境只能不斷惡化嗎?彰化溪州水尾農場會不會是另一片即將消失的良田?我們不應只拭目以待,而是應該集體的關心、在乎與行動。

引用來源:命土悲歌