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政府改造不可改出三不管地帶

聯合報
政府第二階段組織改造,已於元旦上路,連日來亂象頻傳;各部會爭相搶奪熱門單位,冷門機構則因部會推拒而淪為孤兒。更嚴重的,是有些部會趁機大伺擴張架構,膨脹員額;如此一來,越改造越臃腫,勢將失去提升政府效能的初衷。

檢視最近發生的亂象,令人感到匪夷所思。諸如:原預訂納入交通部的營建署,最後只移撥了一小撮人,使得交通部提升為「交通及建設部」淪為有名無實。而原隸交通部的氣象局則因早早被劃出,卻又不為「環境資源部」及「科技部」接納,成了部會棄兒。相對於氣象局的無人關愛,林務局則因擁有龐大的台灣山林資源,成為農委會及環境資源部爭奪的對象,至今尚不知歸屬何方。

之所以出現這些亂象,原因不難想見。第一,政府組織改造的規模太大,要打破所有的部會疆界,再重新組裝,絕非一朝一夕之事。第二,行政院組織法的修法工作三年前在倉促間完成,許多問題未及細思,留下了今天左支右絀的扞格難題;而本屆立委又有不同看法,希望再修枝鋸幹。第三,各部會不脫本位主義思維,或不願割捨既有資源,或不願接手棘手部門,或汲汲於擴大勢力範圍,更增加整併與再造的困難。

除了上述因素,最讓人不解的是,政府組織改造是國家長期布局的奠基工程,但行政院卻將此重擔交由層級不高、威望不重的研考會一肩承擔。因此,許多部會在協調中擺出討價還價的姿態,乃至要推翻前議。而對於最後整併上的疑難,行政院竟不透過院內討論尋求共識,卻放任若干部會逕自向個別立法委員遊說,企圖直接訴諸修法,這又為朝野對峙及密室協商提供了翻雲覆雨的機會。

正本清源,政府的組織改造當然是有意義、也有必要的工作,不僅可使整個政府架構因應時代及社會的變化而作出合理的調整,也可敦促政府部門重新檢視自己的功能和績效。但絕不能忘記的是,改造只是「手段」,而不是「目的」;其最後目的,是要實現政府對人民的更佳服務,以及對國家、社會資源的更有效整合運用。若組織改造的結果,只是許多部門掛起新招牌,但在行政作業上使用的卻仍是老套思維,解決問題的能力也依然疲弱如故;那麼,這次改造絕對難稱為成功。

進一步說,組織改造並不是把各單位拆解、再進行組裝這麼簡單的事,而是要讓新的組織在功能上產生「進化」,效能變得更強;否則,這就只是一場政府級的「樂高」遊戲而已。換言之,政府再造所追求的,不是外表的「硬體重組」,而是內部的「軟件整合」,後者才是核心重點。但從目前浮現的問題看,行政部門顯然連硬體的組合都無法解決,對軟體的進化恐怕更是心餘力絀。

從這個角度看,氣象局淪為部會孤兒,以及林務局變成爭奪對象,其實都尚只是暫時現象,最終會獲得解決。但此一空窗現象,實實在在地反映出政府改造「上層思維」的貧乏,才會在整併時面臨找不到方向的困境。最諷刺的是,在現有的政府架構中,坐擁珍貴資源的林務局原是一個受冷落的部門,如今它卻在改造時變成部會間爭奪的搶手貨,真是咄咄怪事。試問,農業部或環境資源部都想好要林務局扮演什麼角色了嗎?

不可諱言,政府改造最令人擔憂的是,既有的組織功能在部門整併中遭到遺漏或疏忽,而被推到三不管地帶,乏人聞問。這也是改革中最常見的陷阱。一則因為這次組織變動極大,二則是時間短促而宣導不足,而一般民眾早已習慣原有的政府架構,許多新舊問題不知要由什麼部門提供解決。更何況,各單位人員隨組織異動而遷徙,必然產生新的人事安頓及環境變動的適應問題,若缺乏妥適的安頓,必生怨懟;在這種情形下,民眾恐怕未享政府再造之利即先蒙其大害。

政府再造需要時間來磨合各部門的接縫,但這個過程必須加快,才不會導致社會怨聲載道。陳揆也必須對此付出更多關注,解決部會間的歧見,不能任由各方把整併工程當成買賣在那裡討價還價,讓在野黨和民眾看笑話。

引用來源:聯合報