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多層式年金改革 才能突破保險困境

中國時報
檢視西方國家推動年金改革的經驗,解決財務問題的措施不外乎:延長退休年齡、限制資格條件、提高保險費率、降低給付金額,或是實施部分提存準備(partially funding)等。改革的方案雖然很多,成功的典範卻不多見。尤其台灣又是「繳得少、領得多」的脆弱型社會保險制度,改革的阻力恐不亞於其他國家。因此,政府在啟動年金改革工程時,除了需要有縝密規畫外,還必須先釐清我國福利體制(welfare regimes)的定位,包括考量政府的財務負擔能力,以及未來在社會保險制度中應承擔的責任與功能角色。

隨著平均壽命不斷的延長,以及少子化等因素的影響,大多數實施隨收隨付(pay as you go)式社會保險年金制度的國家都面臨了財務的困境。台灣也不例外,各種社會保險老年給付制度近來陸續傳出財務警訊,而為了穩定民心,不僅相關部會已著手研擬改革方案,總統也在昨天召集三院院長討論年金改革事宜,總統指出,政府一定會負責任提出務實可行方案,並強調「年金制度不能垮、也不會垮」的決心。

檢視西方國家推動年金改革的經驗解決財務問題的措施不外乎:延長退休年齡、限制資格條件、提高保險費率、降低給付金額,或是實施部分提存準備(partially funding)等。改革的方案雖然很多,成功的典範卻不多見。尤其台灣又是「繳得少、領得多」的脆弱型社會保險制度,改革的阻力恐不亞於其他國家。因此,政府在啟動年金改革工程時,除了需要有縝密規畫外,還必須先釐清我國福利體制(welfare regimes)的定位,包括考量政府的財務負擔能力,以及未來在社會保險制度中應承擔的責任與功能角色。

為保障老年經濟安全、減少政府財政壓力,以及考量勞雇雙方的財務負擔能力,世界銀行早在一九九四年就呼籲各國推動年金制度改革,並建議各國政府透過三層保障的年金制度來解決老年的經濟問題。而之所以要透過三層式、甚至是多層次的制度設計來進行年金改革,除了紓緩保險的財務困境外,更重要的是避免退休民眾落入「年金貧窮(pension poverty)」。目前國內在討論年金改革議題時,不僅較少提及年金貧窮問題,也尚未形成訂定「年金貧窮線」的共識,僅在日前行政院決議月退俸兩萬以下發放年終慰問金,是為目前唯一的參考指標。

此外,不論政府未來是要朝向三層式年金制度的設計,或甚至是多層次的規畫,當中都蘊含了兩個相當重要的概念,而這也是國內在討論年金制度改革時較常忽略的。首先是單一年金制度本身的局限性問題,保險費率不可能無限制的調高,而各種保險的給付水準也不可能完全滿足民眾的需求。因為沒有一種年金制度能「畢其功於一役」,所以需要推動三層式或多層式的年金改革,以減輕政府對單一社會保險的財務壓力,並確保民眾退休生活的基本所需。

再者,所謂的三層式年金改革,其第一層大多是基礎年金,例如我國現行的國民年金保險,最主要的目的是在保障民眾最低生活所需,且由政府負擔大部分的責任。因此,對於現行各職業別社會保險(如公、勞保)在規畫三層式年金制度改革時,可能有兩種選項,其一是將現行各職業別社會保險視為附加公共年金(Additional Public Pension),類似英、日兩國的年金制度模式,意即其功能不只是在保障最低生活水準,而是具有提高退休適當生活水準的保障功能,惟政府的角色需逐漸減少,以減輕財政壓力。其二是將現行各職業別社會保險視為第一層的基礎年金,但這恐需面臨各職業別社會保險與國民年金保險整合的重大困局,不僅容易引發爭議,而且所謂的「適度拉近各職業別的年金差距」,是否符合公平正義原則仍有待商榷。

因此,觀察世界銀行對於老年經濟安全保障所提出的三層次或者多層次制度設計,以及考量我國年金制度建立的特殊歷史背景,較適當的改革方式如下:

一、將國民年金保險定位為保障基本生活所需的全民基礎年金,開放已參加軍、公教、勞、農保的民眾自由參加,除了可擴大國民年金被保險人的範圍、增加保費的收入外,更可降低工作人口退休後落入年金貧窮的風險,同時亦能避免國民年金保險陷入逆選擇的困境。

二、將現行各職業別老年退休保障制度視為附加公共年金,而勞退新制等則視為第二層職業年金,並逐漸減少政府在附加公共年金上的角色(如公、勞保),以減輕政府財政的負擔。

總之,面對保險的財務困局,不論政府或是民眾都應該有新的體認。對政府而言,費率不可能無限制的調高,總有一天會碰到「天花板」;對民眾而言,退休經濟安全不但是政府的責任,更是自己本身的責任,任何「繳得少、領得多」的制度都可能只是「龐氏騙局」(類似「老鼠會」)而已,目前世界各國年金制度所遭遇到的財務困境就是最好的寫照和提醒。

引用來源:中國時報