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國土計畫法的美麗與哀愁

工商時報
為因應氣候變遷確保國土安全,並促進國家永續發展及國土資源合理配置,備受期待的「國土計畫法草案」,總算於日前走出了內政部大門。預計等到行政院院會討論定案後,即可第六度到立法院叩關。

綜觀內政部版的「國土計畫法草案」,可以說引進了不少進步的觀念與規劃管理機制,如果能夠順利在立法院闖關,目前國土開發運用因為缺乏上位立法,以致弊端叢生的亂象,將可望得到有效紓解。為了讓此一關係重大的國土上位法案,能夠順利完成立法,我們願意提出以下幾點的分析觀察和檢討建議。

第一、草案將國土功能依性質劃分為四大分區,包括國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。而在四大分區之下,則又細分為不同等級的使用類別,此一規劃較諸目前沿用的分區、分類之下還再分級,堪稱是行政管理上的簡化,無疑值得肯定。不過,在劃定不同等級使用類別的同時,卻又設訂除了四大分區的第一類必須名實相符的做為國土保育、海洋資源維護、農業發展及城鄉發展之用以外,屬於第二類或第三類的次要地區,則規定必要時可檢討移為他用。這樣的制度設計從好的方面來講,是保留彈性以求地盡其利。但是也可能為土地投機客肆行圈地提供了方便的法門。可以預見,這一部分勢將成未來立法院審議立法時各方攻防的焦點。

第二、除了對四大分區下屬的分類土地設計可以檢討移用的機制之外,草案也規定主管機關每五年得視情況調整或檢討各區土地利用情況。此一五年定期檢討機制,相較於前述四大分區之下不同類別土地的機動檢討調整,一方面賦予主管機關可以定期檢討彈性調整的法令依據,使土地管理運用不致流於僵化;另方面由於性質上屬於四大分區層次的檢討,當較不致有不同類別土地移用的情形,未來在立院審議階段,內政部應加大力度溝通宣導,以去除疑慮順利立法。

第三、也堪稱是進步立法的就是,草案規定在法案上路四年內,將由中央、地方分別擬訂全國和地方的國土計畫。此一制度設計,讓地方得以參與轄區內的土地分類之劃設,而不再是由中央一把抓反而未能切合地方特性與需求,自然算是一項進步立法。不過如依草案,此一全國國土的劃設期程將長達四年,也就是先由中央主管機關在法案實施前二年先行做四大分區的原則劃設,接下來再由各地方政府於法案實施後兩年內進行轄區內土地分類的劃設。我們認為這樣的劃設期程似乎過長,也就意謂著最快也要在「國土計畫法」完成立法後四年,全國土地的分區分類才能定案,在全國各地地籍地目資料庫已經建制的今天,這個時程應有縮短的空間。並且最好在劃設的過程中,讓中央與地方攜手合作,而不是分階段各自為政,也可避免在中央劃設階段出現與地方實情落差太大,在地方劃設階段又囿於地方人情利益的包袱而有所偏頗的種種流弊。

第四、草案最令人耳目一新的是打算建構危險地區合法土地被迫必需強制遷移時的補償機制,以十年為期編列一千億元專案預算,在法令上路第六年時,正式啟動危險地區的補償機制。這項新制度的建構,無疑是針對全球氣候變遷及異常氣候日見頻繁的當下,所擬訂出的亡羊補牢或未雨綢繆對策,自然是值得肯定的一項進步立法。唯一值得探討釐清的是,在當前國家財政困窘的情況下,未來十年是否有足夠的財源支應這一千億額外預算開銷。否則立了法卻因財源無著而無法編列,豈不坐實政府主管機關帶頭違法的指控。

「國土計畫法」的早日完成立法,無疑值得期待,但回顧此一法案從民國八十二年推動至今,五度進出立法院都未能完成立法。此番捲土重來,至遲也應在本屆立委任期內通過,否則依屆期不延續的原則,三年後搞不好還要七度叩關。另外除了「國土計畫法」,號稱「國土三法」的另二項法案,即「海岸法」與「濕地法」,也亟應加快研擬立法腳步。如果不能兼顧立法時效及相關法規的配套建制,即可能出現「治一經卻損一經」的負面效應,內政部、行政院與立法院都還有功課要做。

引用來源:工商時報