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921啟示:面對災難的跨領域治理策略

中國時報
一九九九年的今天,一場突如其來的大地震震撼全台,大家共同經過的不僅僅是當時的恐懼,還有之後「一方有難、八方支援」的動人力量,除各級政府積極投入救災、安置、重建工作外,許多學術界、文化界、宗教界、企業界、慈善團體、NPO組織也紛紛投入災區重建事務。

十三年過去了,或許九二一的記憶逐漸從人們的生活中淡去,當時受到重創的災區也走出受災陰影,有些社區甚至扭轉了震災前的慣行模式,創造了一種將生活、生產與生態重建合而為一的發展型態,例如埔里桃米以生態復育作為累積社會資本的基礎,並且發揮社會企業精神,通過市場機制,實現分享與治理的公益目的。這些經驗顯示,人類有能力適應與回應大自然給予的考驗,並且從中獲得啟示與進行更新。

相較於九二一,十年之後二○○九年的八八風災發生至今三年,社會普遍感受未如當年的地震強烈,但實際上這次風災的影響範圍比九二一更為廣泛,包含了南台灣、東台灣甚至延伸到中台灣。除此之外,受災範圍多位處於環境敏感地帶且多位於山區的原住民社區,使得重建問題更為糾結。雖然目前絕大部分居民都已獲得安置,然而安置僅是讓居民有棲身之處,其他諸如生活重建、產業重建、文化重建等多還在原地踏步,似乎,讓從災難中活下來的人「活著」,成了政府唯一交得出的成績。

而更令人遺憾的是,一些投入救災安置工作的團體亦未能關照原住民原有的生活脈絡與文化習慣,只是將既有的安置模式套用,不僅未考慮到與環境的關係、工作上的空間需求,更是把生活局限在居住的面向;這些都是值得省思的課題。

檢視九二一震災與八八風災重建過程的差異,這其中的關鍵字便是「治理」。所謂的「治理」(governance)是一種基於鬆散的個別網絡所建構的彈性公共決策制定模式。治理也可被視為是一種協商過程,透過此過程,各種不同的政府組織及非政府組織(例如公民團體、公私夥伴關係及工會等)共同為公共財及公共決策而合作。換言之,治理的核心概念是在民主社會中,許多不同行動者可以明確地被包括在決策過程中。更進一步來說,從區域空間整合的空間議題看待治理的觀念,其基本理念並非單指城市區域中各節點政府於其轄區內的運作管理,而是要打破行政區劃上的僵化限制,進而強調空間領域的治理(territorial governance),亦即:對於一個地理空間領域(如市、縣、都會區、區域等)的正式與非正式治理過程。它包括不同層級的官僚系統在一個特定領域中的治理方式,其中有垂直關係也有水平跨行政區關係。這種垂直整合中央與地方、水平連結不同地方政府,所形成的以城市區域範圍的地理空間領域治理,其目的就是要突破中央集權與地方政府各自為政的困境,共同合作解決城市區域的各項都市與社會問題,並在全球經濟競爭中,讓地方的活力取得必需的制度性支持與調控能力。

在九二一震災重建過程,我們隱約可以看到上述治理概念的實踐,從中央成立跨部會的重建委員會、其他縣市以認養方式進行跨地域的支援,而民間活力更是展現在各種跨領域的社區組織、NPO組織乃至於民間企業的交織運作裡。這種治理關係透過跨部門結盟及網絡,治理權力大量地被實踐,同時在更廣泛的空間層級中加以組織,進而以在地的文化內容、地方承載的條件創造永續經驗的詮釋。可惜這個經驗未能成為一種制度性的常態,以致於十年後的八八風災,重建之路又退回到中央統治、地方(團體)管理的僵化直線。

九二一地震與八八風災不是台灣僅有的、更不會是最後災變,在環境變遷日益劇烈的情況下,災難型態、範圍與強度都勢必更為嚴峻。甚且,面對災難,我們要做的不僅是災難發生之後的「救災」,更重要的事前的「防災」乃至於更進一步的「減災」。在五都之後,台灣需要以新的治理觀念進行減緩調適機制、河川流域治理、跨越領域限制、綠色就業規畫、社會資本建構等工作,打破過往框限於行政區劃的治理格局,而從含括跨地理領域(territory)及跨學科領域(discipline)之正式與非正式的區域治理予以因應;現今這個過程已顯得十分迫切,而且,沒有捷徑。

引用來源:中國時報