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兩岸核安機制建立後

房思宏(綠色公民行動聯盟理事)
去年3月11日,發生在日本東北地區的大地震以及後續海嘯帶來至今仍持續的福島核災,這場災難讓全世界再次反思核電安全議題。海峽兩岸當局也分別在福島事故發生後兩週內陸續表示兩岸核安合作的必要,去年5月初在四川舉行的第七屆兩岸經貿文化論壇上,「加強核電安全交流與合作」成為論壇共同建議,建立兩岸核安機制正式成為海協海基兩會談判主題,在兩方具高度共識的情形下,去年10月在第7次江陳會上,正式簽署《兩岸核電安全合作協議》

《協議》一開始即指出「安全第一」的基本原則,以此為基礎在核電安全資訊交流、事故通報機制以及資訊公開透明等議題進行交流合作。《協議》於今年6月29日正式生效,兩岸同意每年至少舉行一次業務交流會議,並設置工作組,8月中兩岸召開首次工作組會議,台灣由原能會3個處出席,中方出席單位較為複雜,包括環保部核安局、國防科工委協調的核應急協調辦公室以及發改委之下的能源局等單位。今年台灣舉行核安演習時,中方亦會配合實施實施實施緊急通報管道演練。雖說在過去兩岸核能相關資訊早已透過各種管道進行交流,但《協議》的簽訂畢竟仍是兩岸核安交流走向制度化的起始,值得關注。

核災風險 兩岸民眾一同承擔

雖然《協議》的談判過程十分順利,但這絕不代表一個足以保證兩岸核安的機制已然建立,相反的,在去年江陳會前,綠盟及其他團體即已指出當時仍在協商中的《協議》存在諸多問題,撇開早已存在的資訊交流機制不論,緊急事故通報以及資訊公開等目標,在《協議》缺乏實質規範能力的情形下,可能都難以達成。兩岸之所以協商建立核安合作機制,就是因為彼此使用核電的風險將可能由兩岸人民共同承擔,然而在沒有明確賠償規定的情形下,縱使未來發生重大核安事故而造成跨越海峽的損失,受害者也無法據此要求賠償。

2010年10月大亞灣核電廠發生輻射外洩事故,電廠在4日後才告知上級管理單位,10日後告知香港政府,整起事件並於超過3週後才為社會大眾所知,此事件僅屬於第一級的異常事件,但廠方卻仍拖延不願公開訊息,可見針對緊急事故之訊息傳遞及分享,不能單靠電廠經營方的自律,而必須有著更強力而有效的規範機制。

回顧中國大陸投入發展核電的歷程,改革開放30年讓中國成為世界工廠,同時創造了快速的經濟成長,於此同時,國內的都市化進程也以難以想像的速度發展著,至今已有約半數人口生活在城市中,而都市人口的平均能源需求約為鄉村人口需求的3.5倍,這些趨勢都為中國創造巨量的能源需求。除了積極與非洲及拉美國家合作,以保障能源安全外,也在國內大力投入新能源的發展,過去數年間中國再生能源即呈現爆炸性的成長,而這也成為回應國際社會減碳壓力的作為之一。

中國大陸積極發展核能

然而,量的成長不代表結構亦隨之變化,事實是中國目前仍有超過7成能源來自煤炭,而整體能源需求仍隨著經濟成長的腳步持續成長,在面對能源短缺以及減碳責任的壓力下,考量到核電佔中國整體發電量仍甚低(不到2%),發展潛力甚劇,核電因而成為下一個積極投入發展的能源。

2003年中國發改委開始研擬核電發展計畫,隨後公佈的《核電中長期發展規劃──2005/2020年》中,規劃自十一五(2006~2010)時期開始大力發展核電,2005年時核電仍不到10GW的裝置容量,將於2020年時達到40GW,換言之在15年內年中國的核電裝置容量將成長3倍,而此一2020年目標在過去數年內亦不斷上修,福島核災發生前此目標已修正為70至80GW,除已經運轉的14座核能機組外,同時有26座核能機組正在興建中,而且新建核電廠並不限於沿海地區,吉林、黑龍江、安徽、江西、湖南、湖北等內陸省份也加入搶建,在內陸水資源有限及極端氣候頻率逐步上升的情形下,屆時核電廠能否取得足夠的冷卻水值得關注,而在2008年發生過汶川大地震的四川省也一樣搭上這班核電列車。福島核災前,相較於疲軟的國際核電市場,中國大陸核電產業的大躍進著實讓人吃驚。這些發展目標若能達成,中國將迅速成為核電大國。

然而,儘管有實質的能源需求,但發展核電需投入的龐大成本,早已造成核電產業的衰退,過去在全世界大力推銷核電科技的美國奇異公司,其執行長即在上個月底公開表示核電成本較其他能源高出太多,很難繼續辯護發展核電的正當性。

縱使中國大陸對能源需求再如何強烈,如何負擔發展核電的鉅額成本仍值得關注。有觀察即指出,中國在核電發展技術部分採取一貫「以市場換技術」的策略,在引進國外關鍵技術後,即試圖轉化研發成自主技術以降低成本,例如在引進美國西屋AP1000型反應爐後,即據此改造成為CPR1000型以及後續改良的改良的ACPR1000型反應爐。

有中國核電之父之稱的中國科學院院士歐陽予曾指出,中國既有運轉的核能機組皆屬於安全性較差的第二代技術,而引進的AP1000以及自主改良的CPR1000可以視為安全性大大提昇的第三代技術。然而根據中國南方週末記者的調查,新建26座機組中,只有6座屬於真正的三代技術,其餘皆是二代技術的改良。即使被中國核電產業推崇的美國AP1000型,其安全性亦受到美國核能監管單位的懷疑。簡單來說,中國大陸快速發展核電產業的同時,是否因成本考量而在核安部分做出妥協,是須深入研究的課題。

除此之外,中國大陸既有的核電機組中,有分別來自俄羅斯、美國、加拿大以及法國的技術,雖然真正稱得上是混種技術的只有田灣及泰山兩個發電廠,但在各地區技術規格不一的情形下,也將會增加核安檢查及監督的難度,國務院官員在接受訪問時即坦承,核安監管人員數量不足且待遇偏低,導致中國核安全監管能力嚴重滯後。同時筆者亦須再次提醒,中國大力投入發展核電也就是最近10年的事,在過去並無大量培育核工人才的需要,加上現今世界核電發展走向蕭條,是否有足夠專業人員投入目前26座機組的建設,並保障其最終運轉安全,是另一個中國內部也相當關心的議題。

應加強雙方對話機制

介紹這些關於中國大陸核電發展的安全隱憂,是為了指出:若《協議》不想成為雞肋,那更深入地關切中國在核電大躍進過程中的各面向,並深化各種對話機制,才可能真正達成《協議》關心兩岸人民生命財產安全的初衷,而這必須透過對兩岸核安機制的深入改革才可能達成。《協議》中雖納入資訊公開及民眾參與的條文,但其運作卻反映出兩岸核能政治中公眾缺位以及專家治理的共同本質。

這種訴諸專家權威的治理模式可能與國家是否具有民主體制無關,例如中國大陸環保部核安管理司副司長於2010年接受南方週末訪問時,就明言一般民眾之所以對核能有恐懼,是因為缺乏相關知識,透過更好的宣傳以及核能教育的傳播,可以有效提昇民眾對核能的信任。這類論述在台灣的台電及原能會口中亦經常出現,強調建立「正確」核能知識的重要性。在面臨對中國二代或二代改技術的質疑時,中國核電產業高層的回應是代際技術間未必存在有革命性的進展,不同技術的安全程度很難直接比較。這種推諉的態度在台電面對既有核電廠耐震係數不足之質疑時,在原能會處理核二廠一號機螺栓斷裂事件時都可得見。

台灣過去數十年的反核運動中已經證明,「安全」並不存在於專家壟斷的數字中,而必須在一開放而透明的場域中接受質疑及挑戰。回想起來,《協議》的協商之所以如此順利,多少也跟兩岸共同的核安認識及文化有關。

別讓協議徒具形式

福島核災後中國大陸雖暫停新核電計畫的審批,並針對既有核電廠進行全面安檢,但考量到強烈的能源需求及減碳責任,加上核工集團的龐大利益,中國未來繼續投入甚至輸出核電科技的趨勢都很難翻轉,一個徒具形式的核安協議是否能為兩岸人民免除核災威脅的陰影,值得深思。

除此之外,或許有人會問,即使中國核電發展存在如此多隱憂,但只要東南沿海幾個核電廠不出事,對台灣也就不會有什麼影響了。但筆者亦必須提醒,中國對包括核電在內各種能源的強烈需求,與你我日常生活中的諸多消費都有關連,同樣的,一旦發生核災,各種有形無形風險也不會在台灣海峽自動止步,跨界風險雖不為我們樂見,但此類潛在風險卻也可能無意中挑戰既有僵固的共同體想像。中方若希望在兩岸核安議題上爭取更多民心支持,就不該滿足於既有的兩岸核安機制,將之限縮於技術層次,更廣泛的公眾參與與對話跟擁核或反核無關,而是確保核安的重要基礎。

引用來源:台灣立報