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國土計畫尚未成功 政府仍須努力

環境資訊協會
2008 年馬英九參選時曾提出「進行台灣國土復育總體檢,落實中長程的國土規劃」政見,並在 2009 年八八風災後,要求加速推動國土計畫法...

然而第二屆總統任期即將開始,馬總統的國土計畫及國土保育承諾,卻仍未實現。4月21日2012全國 NGOs 環境會議「邁向永續國土」分場討論上,地球公民基金會董事長廖本全表示,內政部研擬的國土計劃法草案雖然比現行體制略好,但能否克服當今面臨的種種金權壓力和開發亂象、落實公民參與的精神、達成國土有效規劃及保育的目標,仍有待努力。

國土管理不力是環境問題的根源

廖本全檢討台灣數十年來國土超限利用,是造成當今各種環境問題的根源。他認為,台灣地體本質先天就很年輕、脆弱,後天又揮霍身體、不好好照顧自己,碰上氣候變遷大環境的威脅,落得一身病痛傷殘。他認為,災難已經常態化,若要談國土永續利用,必然得回歸國土地質的天然限制來思考,因為災難只是種種不當作為造成的結果。

然而他發現,政府對災難的因應措施,一直停留在只處理結果、不解決根源的狹隘思維,風災一來就要救災、重建、治山治水,讓受害者變成社會的更弱勢,結果是「災難永續、工程永續」,代價卻是環境及社會的不永續與不正義。八八風災本身即是政府 1160 億治水政策失敗的明證,但即使之後,政府仍不斷重蹈覆轍,惡耗台灣的社會和環境。

而國土管理失控,將造成種種環境不正義,終究回到社會,變成社會的不正義。不會說話、說話小聲的弱勢者如白海豚、農漁民,特別容易遭殃;而玩得起金權遊戲的人,則把賺錢的成本外部化給全民和弱勢。他指出,近年來種種土地徵收爭議就是這種脈絡下產生的社會問題。

因此,完善的國土管理,是解決環境和社會問題的關鍵。廖本全認為解決之道是政府應為台灣社會求「災而無難」、人民求「遠離災難」,了解國土特性後,再來談國土計畫法,並將過去向大自然強行搶來的、濫用的,還給大自然,落實國土保育。

野蠻遊戲當道,國土計畫又奈何?

台灣已有一套運作中的國土計畫體系,但廖本全直言,國土規劃與保育的真正的問題,在於有一股金權勢力大玩「有權力、敢的拿去吃」的「野蠻遊戲」,不只可以輕易凌駕現行法制規範、將國土資源蠶食鯨吞,更讓新的國土計畫法至今無法通過。

廖本全舉出許多實例,說明這些不遵守國土計畫體系的遊戲者,可以走到體制前直接喊「芝麻開門」,甚至大門感應到就自動為其敞開。例如台北市北投溫泉地區,因市政府無力取締不合法及違規業者,便欲將溫泉保留區變更為溫泉特定計畫區,就地合法,讓原本河谷行水區的管制形同虛設,恐成下一個廬山。同樣地,台中烏日西南工業區有 200 多家違法工廠成立自救會,要求台中市政府就地合法,市政府居然買單,幸好在農民反對下未通過。

然而更可怕的莫過於鯨吞者,如中科三期后里基地,不用閒置工業區,強要鯨吞大片農業特定區(中部區域計畫的優質生活區),等於是顛覆國土計畫的工業區與農業區編目,結果最後區域計畫的優質生活區居然被拿掉。廖本全痛批:「這不僅是逆向行駛,前面還有警車開路!」

在他眼裡,中科四期二林園區更是荒謬,把高耗水、高耗能、高污染的科學園區放在可釋出農地為零的優質農業核心區,同時還是長期缺水、地層下陷嚴重區。此舉無疑是在挑戰國土計畫,可是政府還是執意要放。他在營建署區委會上痛陳:「如果讓此案通過,委員就是在背叛自己的專業,也告訴台灣社會,台灣不需要專業的規畫者,因為握有權力者就是最好的規劃者。」然而最後,區委會還是通過了,同意的 11 票中有9票是政府部門,包括營建署 2 票和農委會 1 票。

政府的失能與不做為,曾在營建署工作、長期觀察政府運作的廖本全認為,不能全怪公務員,因為確實有認真向善的公務員,只可惜力量不夠,應努力讓他們變成主流,來抵抗高層因金權勢力做出的不當政治決定。

新法能解決舊問題?

與談的內政部營建署綜合處計畫組副組長林秉勳,則嘗試以體制內的角度,提出國土計畫和保育的官方作法。

現行國土計畫體系中,從上而下,分別有「國土綜合開發計畫」、「區域計畫」、「直轄市、縣(市)綜合發展計畫」、各縣市的都市計畫及非都市土地利用等。然而,最上位的綜開計畫沒有法源依據,無法確實規範下位計畫;區域計畫雖然有法可循,卻無專責機構推動;而縣市的綜合發展計畫不但無法令地位,且容易隨首長而異動。

他強調,目前研議的國土計畫法,雖然不是能解決所有問題的萬靈丹,但將賦予上位國土計畫及縣市國土計畫統一的法源依據,強化其指導的實質功能。新法也加強開發許可申請的審議,審議重點包含其與計畫的符合程度、是否符合當地環境屬性等,不讓開發許可凌駕國土功能分區之上。若要變更功能分區,須經中央政府審查。

另外,為讓地方政府負起地方空間計畫的責任,國土計畫法也賦予地方政府更多實權,輔以中央訂定的規範讓其遵循。

台灣生態工法發展基金會董事長賀陳旦認為,明確的法定規範能讓模糊的政治空間減少,樂見其成。但他提醒,可能限於營建署本身的專長,似乎有太高比例著墨在開發許可。並且簡化審議層級之後,縣市的國土計畫只有內政部一審,再往上就報行政院處理。然而報院處理是行政官員的政治密室交易,沒有民眾參與和監督的機制,實質上並非真的二級二審。

另外,增加縣市政府權力、弱化中央主管機關(內政部),也是引起爭議之處。苗栗後龍科技園區即是地方政府不顧工業用地大量閒置,執意要在農委會劃設之特定農業區開發工業區的案例。灣寶農民歷經十多次辛苦的北上抗爭、蒐集資料證據戳破苗栗縣府無閒置工業區的宣稱,才終在 2011年4月由營建署區委會駁回此案。廖本全質疑,未來農業發展地區的劃設、開發取可和廢止,都交給地方政府,卻無任何公民參與、監督體制,防止地方政府濫權。類似的圈地事件是否將不斷重演?

廖本全另指出許多問題,例如新體系與舊體系如何銜接?不可發展地區仍開後門,且無法防止開門機制被濫用;中央主管機關弱化,尤其是農委會,而中央主管機關(內政部)之層級無法掌握實質權力;公民參與不足,辦「座談會」「廣詢意見」並無法保證人民可實質參與。

種種疑慮,都需要公部門與民間更多的意見交流和討論。林秉勳說,目前本法仍在內政部手上,預計今年 10月31送進立法院,在此之前將多方舉辦公聽會,也請NGO及各界人士多多給予意見。

夭折的國土復育

國土管理的另一面向是針對敏感、劣化地區做國土復育,但其命運卻更加多舛。

廖本全提醒,2005年經建會曾研擬國土復育條例(草案),提出禁止新闢及拓寬道路、公有土地禁止放租放領等,以保育為宗旨的「減法」利用策略,然而自5月經行政院核定至隔年12月止,遭到立法院程序委員會擱置43次,被山農、相關利益立委攻得體無完膚。而同年1 月通過的國土復育策略方案暨行動計畫,執行成效相當緩慢。最後此計畫在2008年4月,遭立法院經濟委員會要求「國土復育條例」未完成立法前,立即停止執行。

換言之,2008 年政黨輪替之後,國土復育又重新歸零。八八風災後,許多學者一致認為國土復育刻不容緩,且應優先於國土計畫。然而目前內政部研擬的國土計畫法卻將國土復育綁在一起,內容也不夠明確,引發廖本全質疑將與國土計畫混為一談,弱化和模糊復育的焦點。

而在國土復育陷入空窗期的同時,威脅山林的金權勢力卻從未停歇。總統大選前行政院長吳敦義曾狠批林務局公地放租管理不力、任其荒蕪,讓環團為林務局抱屈;今年 3 月農委會公告「國有林地變更為非公用財產處理要點」,要把出租造林地的管理權,從林務局改為國有財產局,如此國有林地將可出售,更引發各界撻伐是讓違規佔用就地合法。

未來仍阻力重重

除了法的擬定,賀陳旦也提醒,政府各部門之間的組織整合仍是一大挑戰。不同部門如經建會,對國土空間的配置有不同的期待和規劃,營建署的國土計畫法要如何與之整合運作?

體制改革涉及許多部會單位,也牽扯各方利益糾葛。林秉勳承認,目前推動國土計畫法,最大的阻力還是來自立法院的各方角力。雖然第七屆第七會期曾進二讀,但被原住民及文化委員會委員擋下23條(通過36條),主要是涉及原住民族、計畫審議機制與民眾參與等議題,而這也是未來推動的難題之一。

廖本全也認為,雖然新任內政部長李鴻源信誓旦旦要推動國土計畫,然而2009年開始推動時,藍營即是國會多數,卻仍無法通過。若要通過,必須先克服玩野蠻遊戲的各黨立委和勢力。不然,就只能再等一次大規模的災難,讓台灣大徹大悟。

引用來源:環境資訊協會