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面對氣候變遷政府應有之國土復育作為

林盛豐
面對氣候變遷政府應有之國土復育作為

一. 現況及 趨勢 -- 氣候變遷+殘破的國土=台灣不敢面對的真相

2005 年, 世界銀行出版的報告 ”Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis” 中指出 ,台灣可能是世界上最易受到天然災害衝擊的地方,而且台灣約有 73% 的人口居住在可能被三種以上天然災害衝擊的地區。近年來全球環境變 遷、氣候異常,使得天然災害頻率及強度增位於高危險地區的台灣未來災害風險將大幅提升。
氣候變遷對台灣降雨模式的改變學界已有共識。台灣未來的總雨量不會有很大的變化,但降雨天數將大幅減少。換言之,未來台灣將遇雨成災、不雨則旱,水災與旱災交替出現 。
根據中研院最新的研究,台灣平均氣溫每上昇1度C,強降雨將增加 1.4倍,其後果是坡地災害與水患發生的頻率大增。台灣的地質年輕脆弱易崩塌,10 年前的 921 震災造成土石鬆動,只要遇上較大的雨量,土石流與崩塌極易發生。超過 1,500 條的土石流潛勢溪,居住在土石流警戒區的居民高達 3萬 5千人左右,每年汛期面臨的風險,大於往昔。
根據工研院調查 921 地震後,全國崩塌面積高達 50,752 公頃,去年莫拉克風災又造成 39,492 公頃之新崩塌,產生高達 12 億立方米之泥砂 (約 650 座 101 大 樓),這些泥砂約有 12 億立方米仍然殘留在坡地上,另外約 12 億立方米淤積在河道或水庫中。因此,未來幾年的大雨將再「輕而易舉」地重創台灣。

坡地災害的成因除了前述因台灣地質年輕易崩塌外,更大的根源在於山區的人為開發。高山農業造成高海拔地區超限開發利用,而近年來的高山休閒業亦引入了許多不當的開發。又為高山農產品易於往下送,並方便遊客上山,政府開闢了密集的山區道路,而便捷的山區道路又吸引更多開發與活動。這些山區道路之開發,本身就造成了許多坡地災害。
台灣河短、坡度陡,山區的降雨在短時間內就會流到下游平原,近年來因為前述坡地不當開發,土地含養水份能力大減,雨水逕流量大增,加上河道淤積嚴重,造成中下游地區極易淹水。台灣西部多屬河川疏砂堆積起來的沖積平原然,然而台灣地小人稠,又長期注重經濟發展,完全忽略生態環境與土地的承受力與脆弱度,我們不斷的與河爭地,不斷的蓋河堤、利用河道截彎取直工程,生出新生地供生產、居住或休閒使用。許多河床被佔用當作垃圾掩埋場、地下工廠、土雞城、溫泉民宿等狀況四處可見。 2008 年廬山溫泉綺麗飯店倒塌,即是與河爭地的後果。台灣易淹水低窪地區總面積約 1,150 平方公里,其中並以宜蘭、台北、彰化、雲林、嘉義、台南及高雄沿海地區鄉鎮較為嚴重。未來受氣候變遷引發之強降雨將增加 1.4 倍,城鄉淹水的狀況將處處可見,特別是地層下陷區成為居民揮之不去的夢靨。
氣候變遷不但造成台灣未來降雨天數將大幅減少,且降小雨的機率變低了。 過去 10 年,台灣的小雨發生頻率減少約 30 %到 40 %。 這也是說未來台灣每年水庫缺水的狀況將可能成為常態。水庫除了因雨天數減少而儲水減少外,水庫淤積狀況嚴重亦是造成儲水減少之主因 。依據水利署 2009 年莫拉克颱風前的調查數據 顯示,全國 40 座水庫,平均淤積率約 16% 左右,其中已有 12 座水庫淤積率超過 40% 。水庫淤積的原因主要是河川短促湍急且大量泥沙沖刷,再加上水庫上游集水區高山農業及休閒之開發,造成土保持不佳,遇大雨則極易崩落,其致災原因與坡地害之成頗為相似。台灣另一奇特的現象,是下過多雨可能會造成自來水廠無法供水。集水區易崩塌引發水庫水質混濁,自來水廠無法過濾而停止供水。因此,未來像2004 年桃園地區因艾利颱風停水兩週、 2009 年南部地區因莫拉克颱風停水近一週的現象將不斷重演。
另一個值得重視的議題是海平面 上升。國內研究發現台灣海平面上升速率為全球海平面均上升速率的 1.4 倍,尤其西半部因地層下陷關係,其現象更為明顯。海平面上升 0.5 公尺 時,台灣將損失 105 平方公里的土地;若上升 1公尺 時,將損失土地 272 平方公里 ,高風險地區土地達 1,246 平方公里。淹沒區將是台南縣、台南市、嘉義縣及高雄縣等沿海鄉鎮,而高風險地區主要是台南縣、雲林縣與嘉義縣,且有許多濱海工業區將泡在海水中。

二. 石門水庫集區 -- 面對氣候變遷的一個典型國土規劃困境

石門水庫為一在漕水庫,其集水區因氣候變遷導致土保持困難,復因高山農業,觀光活動及產業道路密佈導致嚴重之水土破壞。自然因素加上人為的水土破壞,已嚴重導致石門水庫的庫容減少,水庫壽命減短,勢必造成北部區域供水的危機,透過檢視石門水庫集水區的氣候型態,土地使用狀態,即可清楚看出台灣目前國土規劃及土地使用之困境。
- 豪大雨之效應

2004 年 8月襲台之艾利颱風重創石門水庫集水區,而且將水庫上游的幾個攔砂壩填滿 ,大量土沙衝進石門水庫,使水庫容大幅下降,並且因水質混濁,導致桃園地區斷水達一週之久。
-高山農業過度開發及產業道路之狀況
石門水庫集水區之上游,山坡地之坡度極陡,但高山農業,包括水蜜桃、茶葉
之種植非常普遍,超限利用極為嚴重,休閒旅遊也普及,因此聯外道路,產業道路
密度極高,其結果是嚴重的邊坡塌陷與表土沖刷,將來極端氣候型態的來臨,勢必
使此一地區面臨更險惡的挑戰。

-災害原因分析
石門水庫集水區的經營管理,面臨了以下諸多 課題
(一)、超限的高山農業與產業道路

(二)、全民造林政策的爭議

(三)、高海拔敏感地區之各種開發行為,包括政府投資之基礎建設 (如:水庫之攔沙壩 /聯外道路系統等)
(四)、原住民生活保障與山林保育間的衝突

(五)、缺乏高山地區土利用合理規劃

(六)、水土林管理事權不統一

上述的各項問題,導致整個集水區陷入惡性循環,下表將石門水庫集區之所有災害原因逐一羅列,可清晰看出豪大雨,脆弱地質,不當之土地使用,以及道路闢建交互為用 ,形成石門水庫集區步向毀滅之機轉。

三. 當前台灣國土規劃課題

透過檢視石門水庫集區所面臨的課題, 我們可以放大視野,進而整理出台 灣當國土所面臨的課題如下 :
1. 中央山脈保育軸,即雪山山脈,為台灣生態與國土之基礎,相關保育對策仍未完備。 高海拔地區高山農業及觀光發展所衍生之開發行為導致過度建設,違反永續發展原則。國家公園,風景區觀光局以國家風景區為基礎之套裝旅遊路線常位於高海拔或生態敏感,但也常有過度 開發之虞。
2. 西部主要河川行水區河谷綠廊破壞殆盡。西部主要河川其行水區河谷綠廊,為生態網絡之主要生態廊道,上游地區之保育作為不足,中下游則多已人工化,導致生態網絡破碎人工化,長期以來與水爭地,未能以流域,集水區等宏觀角度進行永續規劃。
3. 地球暖化導致之氣候變遷,引發嚴重土石流。復經幾次地震後,土石鬆動,每遇豪大雨常釀成土石流災害。尤其大甲溪及高屏因地震造成之土石鬆動及數次颱風暴雨之侵襲後,累積了量龐大崩落土方造成下游地區極大之威脅。
4. 西海岸嚴重人工化,潮間帶及近海生態破壞殆盡。中部沿海地區層下陷情況相當嚴重。 甚至影響到高鐵行車之安全情況相當嚴重。

5. 城鄉地區缺乏以永續觀點之整體規劃。 都會地區河川流域行水人工化及雨量集中, 週邊山坡地或農轉為建導致淹水頻率增加。都市地區容積過高,熱島效應惡化,農村地區之生活方式及文化特色快速流失,農地釋出未能整體規劃導致耕地破碎,農村景觀及空間架構崩解,農業地區之生態保育功能快速消失。

四. 國土規劃制度面之課題

1. 欠缺具法定效力之國土計畫。全國及縣市未作土地使用整體規劃,欠缺宏觀國土規劃願景。
2. 未能有效整合水、土林業務。  以石門水庫集區為例,各目的事業主管機關及中央與地方兩級政府各行其是,缺乏整合性計畫以確保集水區及水庫之永續發展。
3. 部門計畫缺乏國土之指導。 各部會就其本位主義執行業務,交通建設相當程度主導了國土的發展。都會地區缺乏協調都會區域重大基礎建設之機制。

4. 城鄉地區之發展缺乏永續、成長管理念。農業發展地區之土使用秩序快速崩解 ,農業生產環境之完整性無法確保。
5. 國土保育地區未能以保育及保安為最高指導。環境敏感地應限制開發,但常被各種公私部門之開發行為突破。

五. 兩個重要政策工具 :國土計畫法及復育條例
目前針對台灣之空間發展課題,有兩個重要政策工具,此兩個重要政策工具,目前仍處於草案階段,未完成立法,國土計畫法以之永續發展為目標 ,將台灣之國土 ,劃為三大分區,即國土保育區,農業發展區及城鄉,若國土法通過,全國及各縣市將進行國土規劃,是台灣首度針對國土進行全面之空間規劃,意義深遠,國土復育條例則是針對遭破壞之區域進行政策工具,是針對台灣國土保育及安狀況劣化之急迫性課題試圖進行快速而有效反應政策工具。
1. 重要政策工具之一: 國土計畫法
國土計畫法 (草案)將國土劃分為保育、農業發展及城鄉等三大功能分區,進行整體規劃以及積極管理,其中與氣候變遷下之國土保安關係最密切的 ,是國土保育區之劃設 .
國土保育區之劃設目標如下 :
-- 國土保育地區應以保育與保安為最高指導原則,海域、岸森林及山坡地 等環境敏感地區應限制開發 。
-- 涉及國土保安與生態敏感之保育地區,土地應以維持公有為原則 。
-- 國土保育地區範圍內之水、土、林業務應予整合,並進行整體規劃及統籌管,並進行整體規劃及統籌管理。
國土保育地區,大部分是承接現有的法定生態保育及保安地區,如國家公園等。其他則進一步檢討山坡地保育區,從國土保安及防災的角度分級管理之。

--保育區事權統一
目前依相關法令劃設之保育區權責重疊混亂,將來保育區之劃設,將整理複雜重疊的管理機構,修正為簡化的單一管制模式。
--農業發展地區
現有的農地經審慎評估後,將部份釋出給城鄉發展區,部分做為國土保育,其他則維持農業用地之使用。農業發展區,以農業生產環境確保為目標。 對目前大量之超限利用地區 ,則改劃為國土保育區。
-- 特定區域計畫之擬定
針對國土環境脆弱及敏感地區偏遠發展遲緩地區,進行特定區域的範圍劃設,加強保育及社會均衡發展。 特定區域計劃之劃設,為一重要之機制,主要河川流域 或石門水庫集區, 即可劃設為特定區域 ,進行專案之計畫及配套建設,並得以編列專案建設經費 。
2. 重要政策工具之二: 國土復育條例

國土復育條例有以下重點 :
-- 實施範圍包括全國之山坡地 、河川區域海岸離島嚴重層下陷區。
-- 實施範圍內之土地,依其環境生態特性區分為高海拔山區、中海拔山區、中低海拔山區、河川域岸地離島分別管理之。
-- 高海拔山區應永久保留自然狀態, 禁止農耕、採伐林木及其他各項新開發既有建物、設施應限期拆除,既有作物應限期廢耕並進行復育。但原住民聚落及經中央目的事業主管機關同意 之設施 不在此限。
-- 中海拔山區應以保育為主,禁止農耕及其他各項新開發。 但本條例施行前原有合法使用之土地、建物及設施,得為原來之使用。
-- 高海拔山區及中海拔山區禁止新闢拓寬省道、縣道和鄉道,現有路等級不得提昇。
但經行政院專案核准者在此限。
-- 為加速環境退化地區之復育,下列地區得劃定國土促進:土石流潛式溪流影響危險地區、崩塌超限利用土集中之嚴重層下陷區、河川有生態環境退化或危害防安全之虞地區、遭違法佔用之地區、其他對水土保育有嚴重影響之地區。
-- 高海拔山區、中海拔山區、河川區域及國土復育促進地區內依本條例規定被徵收之土地所有權人,得優先承租或購平地之公有耕地。
-- 為鼓勵高海拔山區、中海拔山區及國土復育促進地區內之居民遷居平地,地方執行機關應協助規劃及安排其就業、居住、就學及就養之生活照顧措施。
-- 原住民部落得申請整體遷建,主管機關應考量就業、就學及就養之生活照顧等因素,選定適當遷建地點並研擬具體計畫。
-- 生態旅遊設施若位於原住民保留地內,應優先輔導經營或雇用原住民。
-- 為順利推動國土資源之復育及保育,政府得向自來水電力事業機構徵收土復育費。為加速國資源之及保育,行政院應設置基金其來如下:一、政府循預算程序之撥款。二、本基金孳息收入。三、自來水事業機構繳交之國土復育費。四、電力事業機構。
五、民間捐贈。六、其他收入。前項第一款政府自本條例施行當年起,每應公共建設計畫經費編列預算移撥, 十年移撥總額不得低於一千億元 。


六. 政策建議
面對地球暖化與氣候變遷之挑戰 ,政府應有以下幾個強勢作為 :
1. 通過國土法與復育條例,確立相關行動之法制基礎  .
儘速通過具國土復育保精神之「國土計畫法」 及國土復育條例 ,完成國土保育區之劃設、相關管制配套措施,及通盤檢討機制,因應環境快速之變遷,必須建立細緻且為動態之國土資訊系統,將保育地區予以透明化 .
未來部門計劃必須奠基在全國國土計畫之指導 .
災害之治理除須從空間規劃與土地利用觀點切入外,並須考量土地利用背後之產業政策 .
2. 綜合治水與流域管理

目前水患治理係以行水區為單位,分上、中下游各由不同權責機關辦理,上游由農委會水土保持局及林務局辦理,中下游主要河川由水利署辦理 , 雨水下道由內政部營建署辦理, 農田排水由農委會水利處辦理;不但事權分散且欠缺跨部會水患綜合治理規劃、統籌及協調機制,自然成效不彰 。而且治山治水措施,絕大部份依然仰賴工程手段。 河川之治水策略僅及於行區範圍內,而忽略了土地開發與使用模式才是治水問題的核心。 以河川流域及集水區為單元之域規劃, 已成為國際趨勢。流域內之生態地景、水資源利用土使及防災議題應整體考量。 較高海拔應以低衝擊之生態旅遊取代現行高山觀光旅遊型態,以減少山區之開發。整體考量流域內生態地景、水資源利用土使及災害議題才有可能緩解氣候變遷帶來的災害 .
針對 水庫淤積與資源問題,政府應透過國土計畫法,積極落實集水區土地管理,以延長水庫的壽命。另一方面應抑制高耗產業,推動水價合理化,提昇工、農業的用水效率改善漏水率,飲用分離等關鍵政策 .
3. 因應海平面上升議題,政府開始研擬並展開因應對策,特別是西部之濱海工業區及地層下陷區.
4. 原住民應形成具主體性之組織,並與專家學者合作 ,透過原住民之參與, 針對各族群部落之空間,進行以永續部落發展為前提之調查及規劃 ,並以保育山林,生態旅遊及社區農業為產業基處,提出原住民部落之空間發展政策 ,因為原著民保留地多位於中高海拔,且災害風險高之區位,必須針對位於高災害風險之地區,發展出配套之避災,遷住之機制,這些規劃必須未雨綢繆,透過一系列之社 區防災避演練社區防災避演練,社區永續發展之討論 ,社區災害潛在因子之討論,遷住之可行性,以及產業發展,就業學等課題進行細膩深入之討論 ,以期逐漸形成共識 ,採取必要之行動 .
5. 針對氣候變遷之高風險地區 ,提出一行政院層級之整合性專案

此一專案應 :
-- 以國土法草案之特定區域概念及復育條例方案優先處理下列專案 . 1. 中央山脈保育軸 2. 石門水庫集區 3. 大甲溪上游 4. 雲嘉地層下陷區
-- 落實水土林整合之概念 落實水土林整合之概念 .
-- 具備宏觀國土規劃之視野,落實集水區規劃與生態網絡之理念
-- 整合既有之大型院核定專案及部會層級相關方案與構想 ,如國土復育方案,土石流防治專案,易淹水地區患防治專案,中央山脈保育軸 ,全國公園與溼地計畫 等
-- 此一方案並必須面對過去大規模不當土地使用進行變更.
-- 有效之行政領導,應指定一位政務委員或由經建會負責推動管控此方案,相關單位包括經建會,經濟部,內政部,農委會等,並因由營建署國土隊及區域規劃隊等負責空間規劃作業 .
6. 應全面動員主要智庫 ,各大學院校及專業技師公會,就北中南東等區域參與研究,規劃與監控等相關工作,並就相關之規劃及防災作為,公開資訊,廣邀民間團體進行參與式規劃 ,以獲得全民之認同, 理性之溝通,細膩之規劃以及專業一 般民眾之參與,是空間規劃及防災作為成功之關鍵 .