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重新出發 邁向韌性城市

余範英
  • 韌性城市的概念是從1980年起逐漸應用的災害管理,災害的原因我 們稱它為脆弱度,1990年到2000年,覺得脆弱度不夠,開始談韌性,面對災害是否能因應,是否能迅速恢復,回復力有多少能量,許多條件必須建構,如社會的韌性,與社會資源的建構,是一個災難前到災難中,再到未來的韌性成長過程,也是因應氣候變遷,環境變動,外力干擾下,人類存續再生因應的最重要課題

 

試論邁向韌性都市的未來方向與策略

前瞻的都市規劃設計

 

盤點並確實瞭解狀況,都市是一個活的有機體,環環相扣,一個發展中的都市,有歷史的發展、規劃與演變,在不同生活方式與文化背景下滾動,曾有維繫都市成長的基礎設施,邁向未來的想像空間,追求高涵容,優良治理,智慧生產及綠色城市,應事先盤點整理的資訊,包括

  • (1)全面性檢視都市基礎設施系統及地下相關管線,包含管線位置及狀況;
  • (2)檢視基礎設施及現有管線周邊之土地使用;
  • (3)建立透明公開之圖資系統;
  • (4)檢視並籌設具實質執行力之跨部門單位。

 

 

強化或調整影響都市安全的土地利用、發展模式,將韌性都市規劃納入規範,包括

  • (1)將基礎設施及管線系統納入直轄市、縣(市)區域計畫,不僅基礎設施之量、應包含區位、公共安全等因應計畫;
  • (2) 檢討地下之都市計畫,進行地下空間利用的規劃、管制與營運;將地下之基礎設施納入鄰避設施 (Not in My Back Yard) 之考量建置推動
  • (3)納入市民參與之規劃藍圖與步驟。

 

建立以風險為前提之長期(三十、五十年)永續計畫,台灣應藉此事件,正視風險之不確定性,進行都市體檢,提升現有都市的耐災能力,利用土地使用規劃工具減輕災害風險,建立台灣都市之永續發展願景。

  • 升級基礎建設的整合政策,可建構跨區的韌性
  • 平衡地方特色的保存及城市降低風險之兩者關係
  • 提供誘因促使韌性目標的行動與投資
  • 建立因應災害的財務韌性,提供公共資產保險,農業保險,災害保險,財產災難風險保險等工具

 

國土規劃落實與資訊公開

 

  • 國土三法於去年通過後,國土規劃的落實與推動。防災法正於立法院修法提升執行力的推動中
  • 研製與公開高災害潛勢、高風險地區相關圖資,提升全民風險感知:韌性的目的是降低高風險的脆弱度,必須知道何處為高風險、高潛勢地區,高風險不僅災害,也包括永續、汙染、液化、和生態等,資訊不僅建置且要公開。
  • 利用災害潛勢圖、土地容受力等資訊,檢討土地使用標的、落實國土規劃,明智地利用土地。
  • 利用資訊公開了解土地使用標的與極限相衝突,再多的人為手段也無法避災,土地容受力的觀念需要不斷的在宣導和執行中把不安全地方的人或設施汰換,根據不同災害級別,檢討都市計畫與區域計劃,雖須長時間,但必須啟動

 

防救災組織及能量強化

建立防災整合體制

  • 1.迅速建立權責相符的防救災機構及修訂相關防救災法令:防災的重大問題是缺乏全國性和地區性的防災戰略計畫,也缺乏區域性防災整合對策、政府與重要企業的持續運作計畫、全國性一致的應變指揮架構、國際合作計畫與協同演習機會。並非部會做不好,而是現行的組織、制度或法令就會造成這樣的結果。
  • 強化因應未來複合型災害、氣候變遷之統籌、參謀單位(平台):美國FEMA和日本的災害防救大臣就是統籌平台。現行政院的災害防救辦公室人員不多,被賦予的責任與權力不對等,層級與定位也不足勝任。必須由一位全職、全責的政務委員來擔任,專管防救災事務而非兼辦。過去一直把災防辦當作行政院的幕僚單位是錯的,災防辦應屬於參謀單位,給足人力、專業和預算,權責相符,方能真正做事。地方的統籌單位也很重要,依國內目前體制,地方政府雖也有災防辦公室,若地方首長重視,則特別指定一人專門負責防災工作,但多數則交給消防單位去做,事實上災害防救業務不僅消防更包含統籌災前災後與回復重建,應有地方首長統籌及負責單位
  • 強化對緊急應變(尤其複合型災害)實作的技術、人力等總體能量,尤其地方政府能量:這部份較緊急,應變單位平日要提升演練與預習的模擬,列入年度計畫,社區與民眾參與。消防人員受的訓練是消防,化學災害時雖有專業環保人員,但第一線到現場的人員應該具備哪些能力和設備?必須強化地方層級的防災能量。災害發生是考驗第一線地方的能力,災防工作應由地方先扛起,美國災防應變也是從town、county、state最後才到FEMA

知識與能力充實治理與轉型

  • 加強知識力與能力,建構完整的城市管理系統
  • 結合政府與學術的研究合作,發展任務編組小組
  • 邁向韌性,建構永續發展的專業知識提供平台,與大專院校及私部門專家,社會、生物、醫療、科學及氣候變遷學科研究
  • 法律與保險專家,風險管理專業者皆應列入專家平台

民眾參與及教育

  • 建立全民(包括中央、地方、民間組織、企業)因應災害的體系。防災不只靠政府或專家,必須全民動員,做到基礎防災認知、教育、價值觀等改變,加強民眾平日的防災自主訓練,尤其核災。朝向韌性都市,必須全體動員方能達成。

 

結論

  • 韌性城市是人類未來城市發展的一個新概念,未來的城市必須能夠承受災害,並且在災後能很快地回復到正常的狀態,因此在未來的都市規劃中,必須注重城市對氣候變遷的預防能力,以及災後復原的能力。要建構韌性城市,政府單位必須有效的都市規劃及土地利用政策,公佈高風險、高災害潛勢地區並禁止民眾開發,亦需有適當的財務機制以投資相關的基礎設施,且各縣市間必須有適當的合作,而政府單位需要協助全民加強這方面的知識,讓民眾在面臨災害等緊急狀況時能有所預備。
  • 邁向韌性,步入永續的轉型,面對問題的當下,不需要非理性的衝突,應把小細節做大、把大題目集中、深入討論。不放棄追究真正的責任歸屬,將有經驗的官員和認真的專業學者的力量結合,成大今天的付出與討論,是實踐學術與社會參與的表率,一次一次的研討與今後的鑽研,將是跨步前瞻的基礎。

 

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