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邁向韌性社會:脆弱度觀點

李永展

全球氣候變遷所帶來的衝擊,是當代最具挑戰性的風險之一。 面對日益詭譎多變的極端氣候,各界已深切感受到全球氣候變遷對地方微氣候的影響愈見深重。氣候變遷及自然災害的發生並非獨立於人類社會之外,更不能僅僅被視為是自然界的物理性變化(de Oliverira-Mendes, 2009),其影響擴及全人類的維生基礎──水的取得、食物生產、健康及環境。若從減緩災害發生的角度出發,以永續發展評估當前人類社會對於自然環境的作為是否恰當,不僅具有時代性的意義,更應做為政府部門、企業組織、社區組織或是家戶、個人等,在不同尺度上進行調適行為的參考依據。

脆弱度(vulnerability)及恢復力(resilience)的評估,即可讓人們更了解到環境壓力與人類行為對人們所居住的環境在面對自然災害時的承受力,與災後重建的反應力,以作為「永續調適」(sustainable adaptation)能力的參考依據。理解脆弱度和恢復力議題,是當代城市規劃者和管理者的一項關鍵要求(Khailania, 2013)。脆弱度研究可以幫助我們了解人民和地方置於風險中,以及那些減少人民和地方應對環境威脅能力的狀況(Vogel et al., 2007),並提出調適治理的策略因應。

另一方面,美國社會學家Robert Putnam (1995) 將社會關係的凝聚力及品質界定為「社會資本」。對人們而言,要合作來達到社會共同的目標社會資本是相當重要的。凝聚力是從共同目標的分享與願意犧牲個人來達到這些目標而來,這些犧牲可以被認定是理性的,而且在維持社會和諧及保護環境上對個人而言是長期有利的,而這也正是社區營造的重要精神。

一、脆弱度:暴露度、敏感性及適應能力之函數

國內外研究關於脆弱度之定義雖不盡相同,但大致可歸納出天然災害的「自然脆弱度」與社會經濟因素所影響之「社會脆弱度」。氣候變遷及其它風險的衝擊會影響脆弱度不均衡地分佈、也具有社會差異性(Jabareen, 2012)。

在氣候變遷背景下,脆弱度是「一個系統的暴露度、敏感性及適應能力之函數」(CCC, 2010:61),Pelling (2003) 認為天然災害的脆弱度由三個部分組成:暴露、抵抗力(resistance)及恢復力。Vogel et al. (2007) 也指出脆弱度包含了風險結構(暴露度)、危險、恢復力、不同的敏感度及恢復/減緩。Cutter (2006) 則認為現在複合學科性質的脆弱度理論導致脆弱度的定義和範圍特別寬廣而沒有共識,它被認為是災害和人類的脆弱度之相互作用,也是暴露度、應變能力和調適能力的綜合結果。此外,脆弱度為一個跨時間、空間與尺度的動態過程,若無人打斷其發生,脆弱度將持續發展而不間斷(Khan, 2012)。

李婷潔、李永展(2012)歸結在當前對脆弱度的討論中,多半將脆弱度分為兩種類型:「物理化學脆弱度」及「社會脆弱度」。前者指的是因特定氣候或災害事件對一個系統所產生災害的程度,後者則是指一個系統在遇到災害前就存在的狀態。社會脆弱度的內涵是在災害發生前社會系統本身就存在的狀態,也就是探討社會系統受災害影響程度的結構性因素,這種研究取向認為社會系統的脆弱程度乃是從系統內部的結構性特徵中所衍伸出來的,也因此被稱為社會脆弱度(Adger et al., 2004)。

二、恢復力:將損失轉為機會的能力

恢復力的概念早期從力學領域發展而來,Holling (1973) 將其引入生態學的領域,並定義恢復力為一個系統經過短暫的擾亂回到平衡狀態的能力。Zolli & Healy 借用生態學及社會的詞彚,將恢復力定義為個人、企業或系統,在面臨巨大的環境變化時,維持核心使命與完整性的能力(李振昌譯,2012)。Jabareen (2012) 認為恢復力是一個複雜、跨領域的現象,集中探討單一或部分變因,在某現象不精確的結論或謬誤中,是否會造成其影響的原因。Folke et al. (2011) 則主張恢復力是動態且複雜的系統,其特徵為複雜的發展路徑、逐漸及快速變遷的交互影響期間、回饋及非線性動態、發展路徑的轉換,以及這些動態關係如何在時間及空間尺度上交互影響。

此外,由於氣候變遷的範圍廣泛,其對地球環境的衝擊也包括人類社會快速全球化與互相依賴的交互作用所影響的結果,為了減少潛在威脅的風險和衝擊,並增加居民的居住安全與福祉,城市及社區必須更具有恢復力才能正面準備應對措施(Folke et al., 2011)。而具有恢復力的城市在遭遇災難事件後較能快速恢復基本服務及社會、制度及經濟活動(Jabareen, 2012),對環境變遷也較有調適的反應能力;易言之,恢復力同時也是環境系統在經歷擾亂及維持運作中,整體容受力的表現(Gunderson & Holling, 2001)。

三、脆弱度與恢復力之關係

當代脆弱度研究的演變,已經從單純評估地方社會脆弱度以企圖彰顯人類面對災害時的能動性(agency),逐漸轉變為對被生產的脆弱度知識和決策間關係的關注,前者被歸納為知識生產,而後者則可歸納為知識應用的過程。之所以脆弱度研究會有這種焦點的移轉,主要是因為專家學者察覺到近來大量累積的脆弱度研究成果並沒有如期地讓各種減緩策略與措施發揮作用(Cutter et al., 2008; Turner et al., 2003);換句話說,即是當前脆弱度知識生產與應用之間所出現的斷裂關係,阻礙了災害風險管理機制的運作,這個現象若置於當前氣候變遷的趨勢下來看,可能成為影響社會難以永續發展的關鍵要素 (Turner et al., 2003)。

脆弱度、暴露度、抵抗力及恢復力(或暴露度、敏感度與適應力)迄今尚未有一套可適用於各種領域及系統的定量分析或評估方法與工具。在評估的尺度上,亦有國家、都市、區域、鄉鎮與社區等不同的層級,因此,指標未來運用的空間層級,將會決定指標之內容,而為了因應脆弱度與影響評估之需求,應該以定性的方式就組織、領域或系統之特性發展各自之評估方法(李永展等,2014)。面對日益不穩定的環境與社會條件,都市恢復力在經由各項環境變因、人為治理之下,將會影響整體脆弱度、預防機制、都市治理、永續規劃之間的連結關係(Jabareen, 2012)。Pulselli et al. (2008) 認為沒有單一指標能含括所有面向,因此必須和其他指標共同使用才能針對問題得到更精確、更充份且更及時的評估結果。

早期探討脆弱度的文獻,主要集中於災害衝擊與環境敏感之間的議題,近年來由於氣候變遷已被視為加劇災害發生頻率與程度的主因之一,國際上的研究趨勢逐漸由傳統環境衝擊研究取向,轉為脆弱度與恢復力(即「靱性」)的探討,著重於評估人類社會受到災害衝擊時可以繼續運行的能力,以及衝擊後恢復的能力。脆弱度分析為衝擊本身與恢復力的整合研究,在衝擊評估下,分析現有或未來可能的恢復力,評估氣候變遷對該地區實際的衝擊危害。其中可透過地方各領域的氣候變遷暴露程度評估、氣候變遷衝擊的敏感性評估、潛在衝擊分析、因應氣候變遷衝擊的能力評估,整合分析出特定領域的脆弱程度,從而建構靱性社會。

四、從脆弱度研究邁向靱性社會

人類生存與環境之間的關係是密不可分的,傳統人類看待環境的方式,主要是基於征服、侵略及開發的角度,這種價值主導傳統人類以「衝擊」的取徑來預估環境的變化。衝擊取徑主要是分析物理性災害的潛在風險及其變遷,傳統的環境變遷模式與人口預測等模型都是為了檢視人類社群或社會系統在特定災害發生下的暴露風險機會;也就是說,環境衝擊取徑的研究主要是研究自然環境災害的發生,藉此分析在特定地理範圍內人類社群遭受環境變遷所帶來的災害事件之潛在風險(林冠彗、吳珮瑛,2004)。

然而潛在風險的範圍包含氣候變遷導致的災害,而人類的社福制度即是隱性恢復力的第一道防線。恢復力對社會實質面評估的層面就是了解人類對脆弱度的敏感性,社會學家更強調恢復力的範圍需包含大眾的社會經濟恢復力、民眾精神恢復力、硬體建設及基礎設施的實質恢復力,以及整體都市系統的生態恢復力(Khailania & Pererab, 2013)。因此,面對詭譎多變的自然環境時,也不可忽視社會經濟條件所建立的應變災害機制及恢復力應對能力,Andrew & Neema (2011) 甚至主張社會脆弱度取徑應將「人」置於氣候變遷調適及恢復的核心。

社區層級的能動性是矯正社會變遷過度採納由上而下觀點的重要補救辦法,而不論是要求(制訂或執行政策時的)參與、社區投入(engagement)、或公私合夥及分散式治理,都共同體認到創造改變的能動性往往存在於超越政府且橫跨「異質地景」(heterogeneous landscapes)的不同行動者之間。另一方面,將社區納入治理過程,可對公共政策產生明顯的效益:減少交易成本、避免錯誤、創造品質較好的政策構想及過程(Eversole, 2011)。因此,研擬政策時應納入使用者的真正需求,這也回應了Warwick-Booth (2007) 所指出的:政策計畫必須將社區參與、賦權及社會資本等議題納入討論的主軸。而利害關係者參與到全球環境治理(尤其是民間團體及公民社會)已成為全球治理的典範模式(Najam et al., 2007)。

研究指出,只要有強大的社群關係,便可發展出強大的社會恢復力,而具恢復力的社群多半仰賴非正式的網絡,彼此間有強烈的信任感,共同對抗失序並且撫平創傷。其中,信念、價值觀與心智習慣;信任與合作;認知多樣性;堅強的社群、轉譯領導人(translational leader)與調適治理,都是促成社會恢復力的重要元素。大體而言,當代的永續發展運動通常將紓解風險作為主軸,但是在面對氣候變遷及全球暖化的挑戰時,調適風險的思想逐漸抬頭,恢復力便成為其中的焦點(李振昌譯,2012)。

地球上有許多重要的系統(包括濕地、珊瑚礁、企業、金融市場等),都呈現出「堅弱」(robust-yet-fragile)系統的特質,他們可以抵抗「正常」的失序狀態,但一旦遇到罕見又意料外的挑戰,就變得很脆弱(李振昌譯,2012)。就台灣社會而言,不同社區當然有不同的議題及挑戰,例如高齡少子、獨居長者、新移民、產業凋零、易淹水、地層下陷及環境污染等,這些議題有些是社區本身內部的議題,有些則屬於更大尺度的社會經濟結構性問題,但都是社區呈現出「堅弱」系統的特質,也是進行社區營造及城鄉發展時必須注意的面向,如此才能建構脆弱不侵的靱性社會。

氣候變遷已是進行式且成為全球各界關注的焦點,世界各國都積極提出因地制宜的具體作法來回應,台灣也在不同層面受到氣候變遷的衝擊,如何儘早指認出高脆弱度地區進行恢復力(靱性)及調適作法,將氣候變遷的衝擊減至最低,是台灣應重視的議題,而脆弱度研究正可應用於此,以利於指認重建恢復力及建構靱性社會的重要區位。如果各縣市能儘速指認出脆弱度較高的地區,然後以這些地區作為優先推動減緩計畫及調適行動的地區,並透過氣候變遷教育讓公私部門認知到此議題的重要性,從而適時適地給予必要的經費補助及具體協助,這些地區便較有可能建設成脆弱不侵的靱性社區。針對高脆弱度地區提出調適計畫及行動方案,不只可減低其脆弱度、符合永續發展的真諦,更能透過「調適治理」的作法,整合正式機制與非正式網絡,共同回應氣候變遷危機,然後將調適計畫及行動方案逐步推動到脆弱度較低的地區。果如此,便能從脆弱度的研究、脆弱地區的指認、調適計畫的規劃及行動方案的落實,逐步落實「靱性社會、調適國土」的永續目標。

 

參考文獻

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李永展、吳靜怡、李品蓉、李毓青,2014,「社會脆弱度與自然脆弱度之跨域分析:以雲林及嘉義為例」,《第十八屆(2014年)國土規劃論壇研討會》,2014年3月22日,台南:國立成功大學。

李婷潔、李永展(2012)。社會脆弱度指標作為氣候變遷下的永續環境規劃工具:以嘉義縣為例。2012環境教育學術暨實務交流研討會學術論文。2012年11月9-11日。台北市:台灣師範大學。

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