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違憲擴權不是憲政慣例

王 健壯

文/王健壯(世新大學客座教授)

替蔡英文決策協調會報辯護的人,常拿陳水扁的九人小組與馬英九的五人小組作比較,認為這是憲政慣例。但這三位總統的三個外掛會議,其實是形同而實異。

扁與馬成立小組時,都未兼任黨主席。扁在○二年七月擔任黨主席後,九人小組還一度停止運作;馬則是在○九年十月才兼任黨主席,而蔡英文從執政開始就是總統兼黨主席。亦即,扁與馬當年是黨政分離,蔡英文現在卻是黨政合一。

扁的九人小組,包括總統、副總統、行政院長、秘書長、黨主席、黨秘書長、總統府秘書長、立院黨團總召與幹事長。馬的五人小組,有總統、副總統、行政院長、立法院長與黨主席。蔡英文的會報與九人小組類似,但少了總統府秘書長,多了行政院副院長,以及地方首長與政府體制外的智庫負責人。

差異更大的是這三個外掛會議的定位。九人小組的性質,據當時民進黨主席謝長廷形容「祇是資訊交換,不是決策」;行政院秘書長邱義仁也澄清「九人小組祇是協調機制,不是民進黨的最高決策,也不能取代行政院決策機制」;黨秘書長吳乃仁更因九人小組從來不談重要政策,一度考慮退出。

馬英九的五人小組,因為參與者是府院黨國會五巨頭,又是以便當會形式進行,可見祇是單純意見交換,目的是保持府院黨首長溝通順暢,與議決政策無關,因此被人嘲諷形同虛設,令不出總統府。

但蔡英文的決策會報卻大不相同。她召開會議前都訂有議程,她也在逐項討論完畢後逐項當場裁示。會報結束後,行政院與黨團也急急如律令將她的裁示付諸實施,從一例一休到電業法修正等等,都是依總統裁示辦理,不但即議即決,而且即決即行。

由此可知,扁與馬的九人或五人小組祇有交流功能,但蔡英文的會報卻是為作決策而開,不但取代行政院院會功能,也替國會立法定調。一個不在憲法規範內的外掛會議,竟然讓總統權力可以如此擴張,蔡英文可謂民選總統第一人。

但這種外掛擴權的憲政運作方式,可以視為發展中憲政慣例嗎?稍有公民常識的人都知道,憲法有進化的特性,而修憲、釋憲與憲政慣例,乃是憲法變遷的三條途徑。但在修憲難如登天,釋憲又尚未聲請的尷尬時刻,創造憲政慣例以解決總統權力困境,似乎變成了處理憲政規範與憲政實際運作不一致的唯一對策。

但如果這個憲政慣例是靠牴觸憲法的憲政運作所形成,否定了憲法規範的價值體系,其結果也許對憲法有補充作用,但這樣的憲政慣例,到底是憲法變遷,還是憲法毀壞?違憲的憲法變遷,難道是大眾樂觀其成的結果?

台灣民選總統的權力,陷入憲法規範與憲政實際運作的夾縫中乃是事實;主張修憲重新配置總統權責也不切實際。但除了視外掛擴權為發展中憲政慣例而曲意包容外,難道別無他法?在修憲與釋憲前,修改總統府組織法,賦與總統設置更多幕僚編制的權力,是不是替總統尋找權力出路既合憲又合法的對策?

再退一步說,即使把外掛擴權視為發展中憲政慣例,而增修條文又規定立法院得聽取總統國情報告,蔡總統可否也創造另一個憲政慣例,不但報告並且備詢?這才是合憲的憲法變遷,也是她擴權必須付出的代價;否則外掛擴權的憲政慣例,不發展也罷。

引用來源: 聯合報
引用網址: http://udn.com/news/story/7340/2041694