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誰來馴服這匹憲政脫韁野馬

朱雲漢

長久以來,立法院是台灣民眾信任度最低的憲政機關。第9屆國會伊始,結構大換血,各界都期盼立法院氣象一新。

最近各黨團都提出國會改革方案,民間監督團體也提出不少建議,但這些改革方案都沒有觸及問題的核心。這些年來,台灣民主體制運作失靈的主要根源在行政、立法關係嚴重失衡。

立法院慣例 台灣獨創

近年來,一方面立法院不斷片面擴權,將自己的制衡權力無限上綱;另一方面,立法院淪為委員撈取個人資源的政治競技場,多數委員無意投注心力於法案審議。其結果是,立法績效與立法品質極其低落,帶動社會進步與提升國際競爭力所需的關鍵立法長期卡在立法院。個別立委為了滿足背後支持者的要求,動輒向行政機關提出需索或施壓,導致行政權的運作支離破碎。而國家的行政體系資源、精力與士氣又不斷被損耗,社會菁英更普遍不願出任公職,就是因為擔心在立法院受到屈辱。

與歐美民主國家的國會運作相對照,立法院許多議事慣例都是台灣獨創而全世界所無。例如黨團協商機制將正常的委員會機制架空,議長主導下的密室政治,完全違反了代議民主與民主問責的基本原理;又如,採取冗長的總質詢制度,只是為滿足每一位立法委員的問政需求;還有,國會議事經常都是在未足法定開會人數的情況下進行,委員簽到後就可以早退,委員會審議法案時實際在場人數只剩下3、4人的情況非常普遍;此外,只有我們國家允許電子媒體攝影機可以堂而皇之地進入議事會場,為了衝收視率的電視台與急於作秀的立委形成緊密共生關係。可悲的是,台灣民眾對這些憲政亂象已經見怪不怪,政論節目也把這種病態視為常態。在不知不覺中,民主治理品質不斷被耗損,台灣更付出鉅額的社會成本。

行政權早已失去對立法的主導權。任何法案除了行政院版本外,個別委員都會提出各種替代版本與修正提案,然後全部併案審查。行政院版本如果有幸進入三讀,也一定被修改得體無完膚,更多的政府法案是胎死腹中。許多財經法案中的關鍵條文經常被抽梁換柱,在這些個別立法委員提出的修正案背後,經常可以看到金主與利益團體的身影。

在歐洲內閣制或半總統制國家,政府提案一定享有優先審查的待遇。在美國三權分立體制下,雖然個別國會議員經常主動提案,但內容一定經過國會法制顧問的過濾,而必要時總統還可以動用否決權。

立法壓行政 明顯失衡

立法院對於行政官員的精力與士氣的耗損更是驚人。全世界沒有一個正常民主國家會讓日理萬機的行政首長耗費如此多的時間與精力,來滿足個別國會議員的政治表演與選民服務需求。在典型內閣制國家,內閣需要赴國會接受反對黨詰問的次數與時間都有嚴格限制,通常每個星期加起來頂多是數個小時。進行總質詢時,反對黨一定是派出擔當影子內閣的資深議員發言,與內閣進行旗鼓相當的政策辯論;絕不可能出現個別議員荒腔走板演出的畫面,絕大多數資淺議員也只能在一旁靜坐觀戰。

對照於美國的三權分立,我們的失衡狀態更是明顯,美國的行政部門首長親赴國會的次數屈指可數。例如,2015年一整年,美國國務卿凱瑞僅僅6次應邀親赴國會聽證,其中4次是分赴眾院與參院,各半天。還有2次是為國務院預算審查而赴眾院備詢。聯準會主席葉倫也僅僅4次赴國會報告與備詢,其中2次是每半年向國會提出貨幣政策報告的法定義務。至於各部會次長或署長赴國會聽證的次數就更少了。

所以美國國會雖然發揮了制衡功能,但不會影響政務的正常推動。部會首長每次赴國會聽證都是重頭戲,準備發問的國會議員都一定做好充足準備,新聞媒體也一定派出有專業素養的資深記者深入報導與分析。我們的很多立法委員問政都是即興演出,電子媒體報導喜歡採集戲謔畫面,相較之下形同兒戲。

過去十幾年來,立法院在院長帶頭下不斷創立新的問政慣例,讓立法委員有機會要脅部會、分食行政部門的資源大餅。席次減半更助長個別委員的威風,少數人可以在委員會裡興風作浪。無分藍綠所有立委都享受到國會片面擴權的甜頭,而且胃口愈來愈大。

少數立法委員可以在總預算審查過程中偷偷夾帶千奇百怪的附帶決議,並動輒凍結特定預算科目,藉此要脅部會。2、3位委員就可以輕率在委員會提案通過沒有拘束力的決議,卻要求行政部門把自己雞毛當令箭。行事風格大膽的委員甚至將部會次長或司長直接約到自己的辦公室,當著廠商與金主面前「喬」事情。

難怪許多企業老闆、產業公會、職業公會都逐漸明白政治獻金是一本萬利的好買賣。因為透過立法委員可以脅迫行政機關,可以幫自己偷渡條文,或在關鍵時刻阻擋下對自己不利的法案。現在甚至可以透過立委提前施壓,讓法律草案還沒有踏出行政院大門,就已經被迫轉彎。

紀律蕩然 政治馬戲班

我們的立法院一向嚴以律人、寬以待己。立法院早已是紀律蕩然無存的政治馬戲班,各種自律機制形同虛設。我們立法院只缺一棟像樣的國會大廈,但是在委員薪資、特權、辦公費與助理人數配置等方面,均明顯超過所有歐洲國家的國會議員。即使在美國,也只有聯邦參議員的待遇與配備超過我們立委。但美國的人口是台灣的14倍,國力是我們的30倍。

現在部分立法委員還醞釀立法院擁有調查權,可以任意傳喚社會人士到立法院作證,並對不合作的證人課以藐視國會罪。在台灣這樣一個認同撕裂,民粹氣焰高漲,網路媒體助長社會情緒暴衝的政治生態下,國會調查權很容易被濫用,我們必須記取50年代「麥卡錫時代」美國國會濫用調查權進行誣陷與整肅的歷史教訓,防止其在台灣重演。

要矯正國會亂象的第一步是將立法院的席次恢復到200席以上,而且其中半數以上是政黨比例代表制選出。其次是行政權要挺起腰桿,透過樹立新的憲政慣例與大法官釋憲,畫出清晰憲政分際,拒絕違憲違法的國會決議,不容許立法權直接干預行政權運作,更要維護行政官員的起碼尊嚴。還有,電子媒體攝影機必須撤出國會議事場地,改由祕書處集中提供轉播畫面。釜底抽薪之計,是回歸內閣制的憲政設計,讓行政權與立法院多數直接聯結,政黨菁英都進入立法院。

問題是,國會今日已經成為民主轉型除三害之後的周處,我們可以期待食髓知味的立法院洗心革面、自廢武功嗎?(作者為台灣大學政治系教授、中央研究院政治學研究所特聘研究員)