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許嘉棟》大陸限電與兩岸減碳

許嘉棟

中國大陸自今年中起,一些地方開始實施部分限電;到八月下旬宣布限電、對高耗能產業限電並限產之省分達廿個;九月下旬限電範圍且擴及民生用電,嚴重衝擊生產活動與人民生計。限電之成因除了電力供需失調,更是源自中央予地方的減碳政策壓力。

在電力供需失調方面,於新冠肺炎疫情趨緩之後,中國大陸的工業迅速恢復生產,用電需求大增。在供給面,受限於能源轉型不易,再生能源尚無法穩定、大量供應,火力(主要是燃煤)發電比重仍在七成之上。

然適逢國際煤價大幅上漲、中國與主要產煤國澳洲之關係惡化,以及海運費用高漲,導致大陸煤炭供給不足、燃煤發電成本大增。再加上電價受到中央政府的管制,未能反映成本,使地方電廠欠缺增加發電之動機。故而,缺電與限電就成了必然的結果。

在減碳政策壓力方面,中國是全球最大的二氧化碳排放國,故成了氣候變遷的眾矢之的。為了彰顯其減碳的決心,習近平在二○二○年九月聯合國大會宣示中國將於二○三○年實現「碳達峰」,並於二○六○年達成「碳中和」(即「淨零碳排」)。

基於此一承諾,大陸自二○二一年起,全面強化「能耗雙控」,嚴控各地能源消耗的總量與強度;並為二○二一年與十四五期間(二○二一至二○二五)設定單位GDP能耗各減少百分之三與百分之十三點五的目標。

然而在實際執行上,地方政府除了減碳,還得兼顧GDP增長的另一績效考核項目,致對能耗雙控之要求,多陽奉陰違、虛應故事,故許多地方之能耗還不減反增。

或許是考慮到第廿六屆聯合國氣候變遷大會即將在十月卅一日舉行(習近平原擬視訊參加,近日變卦),大陸須在會上展示其減碳成果,國家發展和改革委員會在八月與九月接續發布了兩份文件,先是點名許多省分減碳不力,繼而祭出問責條款。地方政府在壓力下,為加速達到減碳目標,乃倉促推出了「一刀切」的限電與限產的嚴厲措施。

為紓解限電引發的民怨,大陸近來努力拓展煤源,並放寬電價管制,除了擴大一般用電戶電價上下浮動範圍,對工業用電採行尖峰訂價,且對高耗能行業規定其適用電價得超過浮動上限,以發揮「以價制量」的節電效果。

這些措施雖然暫時或可部分舒緩大陸的缺電與限電現象,但是政府以行政命令對高耗能產業實施限電與限產,料將持續。又長期而言,大陸如何達成其對外宣示的減碳目標,仍須面臨能源供給轉型、產業結構調整,以及如何兼顧減碳與經濟增長等重大問題的挑戰。

目睹大陸的限電亂象,或有部分國人抱著幸災樂禍、樂看大陸笑話的心理,另有些人等著坐收大陸台商與外資撤資來台之利益。吾人認為更重要的是:台灣在順應國際的減碳趨勢下,應省思如何以大陸的限電事件及減碳作法為鑑,避免重蹈覆轍。

「將汙染等外部成本內部化」、「反映成本(含外部成本)」與「以價制量」是避免浪費資源、防止環境惡化與氣候變遷的最有效手段。

台灣的執政者,不論藍綠,在民粹的壓力與選票之考慮下,長期以來管制水電油氣之價格,不肯令其充分反映成本,更不肯課徵空氣汙染稅。

這雖使台灣民眾與企業享受了比許多國家低廉的水電油氣,但也導致了嚴重的資源浪費現象與空氣汙染問題,而且近幾年缺水與停、限電現象頻生。

台灣雖非「聯合國氣候變遷綱要公約」的簽約國,但在國際重視節能減碳的趨勢下,也不能不把減碳列為政策目標。台灣二○一五年完成「溫室氣體減量及管理法」(簡稱「溫管法」)立法,且宣布在二○三○年與二○五○年將把排碳量對比基準年二○○五年各減少百分之廿與百分之五十;蔡總統且於今年四月提出,將跟隨全世界在二○五○年達成「碳中和」目標。

但在實際執行層面,溫管法迄未落實執行。環保署雖擬修法,引入「碳費」條文,但研議多年,新法(將更名為《氣候變遷因應法》)迄今尚未送立法院審議。

又碳費雖然是將排碳的外部成本予以內部化,使之反映在售價上,是逼使排碳者及消費者減碳的良好措施,但環保署初步規畫只對排碳大戶開徵,且費率只為每公噸新台幣三百元,遠低於不少國家於二○二○年在碳交易市場呈現的碳價水準(例如南韓為每公噸卅三美元,歐盟為五十美元),恐難以收到顯著的減碳效果。

正由於台灣對企業減碳迄無具體有效之規範,致在控制溫室氣體排放方面的表現欠佳;再加上再生能源之開發,受到多種因素之阻撓,故進展緩慢,因此,台灣在二○二○年十二月公布的「二○二一氣候變遷績效指標」報告中,於列入評比的五十七個國家中名列五十三,為倒數第五名,比中、日、韓的第廿九、四十一與四十九名都要差。

中國大陸是集權國家,政府可運用行政命令與管理手段達成減碳。台灣在民主體制下,政府只能透過法令、運用價格與誘因機制,並佐以輔導措施,來促成企業減碳。

為加速減碳,政府應遵循「以價制量」的訂價原則,讓國內能源價格充分反映其生產成本與外部成本;並儘早讓國人了解,不論是以再生能源替代火力發電及核能,或是引進碳費,未來都必將使國內的能源價格倍增,大家應有心理準備,並預為因應。

在減碳政策方面,除了溫管法應盡快完成修法,納入碳費條文,政府也應及早檢討、確定可行的能源轉型政策,訂定減碳的目標、期程及作法,建立碳排放交易機制,並且為企業提出減碳的輔導與配套措施。

又碳費的課徵,必然提高耗能產業的生產成本及售價,以致影響其出口競爭力,故國內企業界多有對之心存疑慮者。不過,吾人應了解,課徵碳費或碳稅,已成全球趨勢。歐盟且於今年七月公布碳邊境調整機制草案,擬於二○二三年試行,二○二六年起全面生效,對來自非歐盟成員國之進口未符減碳標準者,課徵平衡性「碳關稅」。

在開徵碳稅、碳費與碳關稅預料將成為全球的共同做法之情況下,我出口廠商實在不用擔心碳費可能損及我國出口的相對競爭力,致對之心存抗拒。

引用來源: 聯合報
引用網址: https://udn.com/news/story/121739/5840547