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美麗與哀愁過後

李鴻源
美麗與哀愁過後

因為菲律賓板塊及大陸板塊的擠壓,台灣是地球少數擁有百座超過三千公尺高山的島嶼,這座天然的山脈屏障,替我們削弱了颱風的侵襲,但也因為高山的地形效應,讓我們每場颱風所帶來的雨量遠超過和我們地形非常類似的菲律賓及日本。還在長高的山,破碎的地質,陡而急的河川,加上強降雨及頻繁的地震,山崩、地滑、土石流、河川沖刷、橋樑斷裂、海岸侵蝕等災害如影隨形的跟著我們。根據世界銀行的評比,台灣有百分之七十三的人會遭受到兩種災害的威脅,有百分之九十的人會遭受別三種災害的威脅,是全世界最不適合人居住的地區之一。又因河川短而陡,水資源涵養不易,又讓我們有一個非常諷刺的封號一多雨的缺水國。

在三、四十年前那人定勝天的時代,台灣像大部份的開發中國家一樣,急著擺脫貧窮的枷鎖,試著從每一寸土地擠出每一滴乳汁,於是人有計劃的往高山移居,中橫、新中橫、縣道、鄉道、農路,如開腸破肚般的興建,集村、民宿林立,同時種滿了溫帶水果、高冷蔬菜及高山茶葉。當我們還沈醉在享受美味的溫帶蔬果及頂級的高山茶葉時,水土已在不知不覺中流失了。記得在一九八六年初回台任教時,土石流還是少數專家在討論的專有名詞,只有在大陸拍攝的黑白記錄片上看過,曾幾何時台灣連五歲的小孩都知道且甚至經歷過土石流的洗禮。當然極端降雨是因素之一,但更關鍵的因素是土地的超限利用,人們居住到土石流盛行的區域。同樣的我們的西部平原也因為經濟活動的趨使,一畝畝良田變成了一塊塊魚塭,造就了台灣養殖王國的奇蹟,我們能養出最好的蝦、鰻及石斑,也確實賺進了不少外匯,但因長期超抽地下水,造成嚴重的地盤下陷,計有十分之一的西部平原(約1400平方公里)低於海平面,最嚴重的地區現在已位於海平面下三公尺,且還在持續下陷中。這結果除了造成看的到的嚴重淹水損失,甚至危及高鐵的安全外,更因海水入侵地下含水層,中南部部份的沿海縣巿正面臨著嚴重的土壤鹽化問題,對作物的生長及糧食安全的確保已造成鉅大衝擊。全球暖化所引起的海平面上升,又將使沿海土壤鹽化的問題雪上加霜,亟需我們更積極的面對。

除了以上可以用眼睛察覺的變化外,因為快速的工業化,人口高度的往都市集中,造成城鄉發展的嚴重失衡。過多不必要的基礎建設,造成農村的聚落的破碎,喪失了原有的美麗及悠閑。短短的海岸線塞滿了三百多個使用效率並不高的漁港,於是防波堤、消波塊取代了美麗的沙灘。同時因為防波堤的突堤效應,破壞了沿海泥沙運移的平衡,造成了無以數計的海岸流失,北起桃園觀音,南至高雄旗津。上了年紀的朋友一定還記得,三、四十年前,在那反共抗俄口號叫的震天價響的冷戰時代,台灣西部海岸線上,佈滿了海防碉堡,每座碉堡距海水還有近百公尺的美麗沙灘,現在不但沙灘消失,碉堡更全陷入海中,只剩零星殘存的幾座,半埋在沙丘裡,供人憑弔。遺憾的是這些都不是利用工程手段可以挽回的。

一部紀錄台灣美麗與哀愁的記錄片-「看見台灣」上映後,引起了極大的震撼及迴響,喚起了大部份國人的危機感及環境意識。但面對這些不能不面對的嚴峻事實,我們除了哀愁外,更要省思的是如何從政策面、法令面及執行面提出具體行動方案,更謙卑的學習與這塊土地共存。

首先我們必須認真思考台灣這塊土地的容受力問題。

就是在資源(尤其是水資源),災害潛勢及生態條件限制下,(更嚴格的說,在因應氣候變遷的考量下,甚至連碳足跡都要列入考量),仔細評估台灣北、中、南、東部,山區,海岸及離島各能住多少人?可容納多少工業區?農業區應該坐落在何處?山區及離島的定位是什麼?適合哪些開發行為?如此我們方能在開發及保育間尋求平衡點,明智且永續的使用這塊土地。不致像今天將百分之六十多的人口集中在都市(尤其台北及新北),政府一邊忙著解決高房價,高物價,淹水,缺水,交通堵塞,水污染等問題,另一邊卻窮於應付因城鄉差距加大所衍生的老人安養,隔代教養,農村年輕人的失業及就業問題。每個縣巿都爭取蓋工業區及科學園區,但從未仔細評估水資源到底充不充足?甚至在圈地過程引發農民抗爭,付出慘痛代價。更遑論萬一一場重大災害發生在北部兩都,對國家安全所造成的衝擊將是無法評估的。

計算土地容受力的基礎就是一個完整的地理資訊系統,內政部在過去兩年已將散落在各部會的圖資整合成一朵TGOS 雲,主要內容包括人口及產業分佈,各種災害潛勢區位置及重大基礎建設配置等。接著就是要讓TGOS 成為政府施政的重要依據,才不致發生主要道路通過順向坡,重大建設座落在活躍的斷層帶,從南到北到處是閒置的開發區,但卻又不斷的推出各種不同名目的土地開發計劃等不合理的現象。要達到此目的,資料擷取(data mining)及決策資源系統(decision supporting system)的建置是非常重要的手段。透過專業的分析,讓資訊說話。接著進行預案的模擬及分析(scenario  analysis )工作,主要評估項目有經濟評估(economic impact),社會評估(social impact)及社會經濟評估(social-economic impact)等。將評估結果提供決策者,在不同方案中尋求各方都能接受的多贏政策。這是一項跨部會,跨專業領域的複雜工作。在工作過程中不會有掌聲,而且也不會有立即的績效,甚至做好後一般民眾也不會察覺。聰明的台灣政治人物是不會冒險做這樣投資的。反觀許多先進國家,這項工作都是投入龐大經費由智庫長年進行著。但很遺憾的是台灣這樣的機制並沒建置完備,於是國家重大決策取決於民調之高低,媒體之評論。政府為了國家的長遠發展,到底是要做對的事情呢?還是要做討好民眾的事情?一直是每位首長最難拿捏的分寸。

其次,將土地容受力評估資料反映在國土計劃,區域計劃及都市計劃上。重新檢討土地的使用標的及使用強度,將居住在高危險潛勢區的民眾及公共建設有計劃的移轉到安全地帶,將已超過土地負荷的經濟行為及公共設施進行適度的調整。在調整過程中,都市更新,尤其防災型都更,成了不可或缺的手段。民眾參與,資訊的對等,執行過程的透明度及完善的財務規劃,都是都更計劃成功與否的重要因素,當然公共設施保留地的解編及閒置國有土地之活化,也可一併納入,讓政府在政策推動上有更多的籌碼。這是一個全國土地翻轉的百年大計,也是最大的振興經濟方案。操作得宜的話,台灣將一勞永逸的解決目前大家所垢病的居住正義的問題,讓我們聰明和這塊土地和諧共生。更值得再強調的是,透過地政及都市計劃手段,政府不但不需要投入大量資金,甚至可以從中謀得鉅大利潤提供社會福利之所需。

第三,落實低衝擊開發,平衡開發與保育。

在國土規劃的執行過程中,會有大量的新巿鎮建設,舊巿區恢復,生態敏感區之復育工作,此時最重要的工作就是落實低衝擊開發(low impact development )的精神。低衝擊開發在許多國家已是行之有年,擁有非常成熟的技術及政策。但在台灣因政策沒要求,低衝擊開發說的很多但落實的很少,不排除有一兩個亮點,但幾乎沒有全面性且大規模的方案。低衝擊開發的主要精神,就是如何在開發與保育之間找到平衡點,如何降低開發行為對環境的衝擊。以都市排水設計為例,傳統的思維是利用龐大的下水道及抽水站系統,將雨水迅速集中,然後快速的排入河川。但隨著都市的快速發展,透水面積大量減少,造成集流時間減少,逕流量急速增加。於是下水道建設的進度永遠趕不上逕流量増加速度,經費投入愈來愈多,但淹水的問題卻愈來愈嚴重。根據低衝撃開發的原則所設計的都市(亦可稱為海綿都市),道路、停車場、公園、機關、學校都是透水的,操場及公園兼具滯洪池的功能。暴雨時將部份的雨水滲入地下,可大量的減少逕流量及延長集流時間,再配以適度的下水道系統,即可有效的解決都市淹水問題,省下大量工程經費,同時讓都市一片綠意盎然。推行低衝擊開發最大的困難在於跨局處的協調及跨專業的對話,但這些都不是我國政府所熟悉的運作方式。預計今年底內政部即會頒布全國的低衝擊開發手冊,期待此一政策的落實,一方面可以徹底的舒緩台灣都會區的淹水壓力,同時藉著政策的推動改變政府的運作方式及文化。

婆娑之洋,美麗之島是千百年來我們安身立命的家園,幾十年的揮霍,我們已將耗盡了後代子孫的資源,再加上全球暖化所引起的極端氣候變化,使得這問題益形險峻。一部紀錄片喚醒了大家的覺知,如何看清問題的本質,腳踏實地專業的去面對問題,我們還是有機會駕著這百孔千瘡的船,安然渡過這場風暴的。年初雖已卸下內政部的重擔,但放心不下的是對台灣這塊土地的熱愛與憂心,殷切期盼國土計劃工作之繼續推動與落實。