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欲施良政必建立智庫

牛繼聖

 

今年台灣發生許多重大政策議題,從上半年的證所稅,繼而經濟動能推升方案,一直到最近的年金財務問題,以及大大小小的其他事件,其發展過程似乎都遵循著一個固定模式。那就是「多年沈痾再發現」--「輿論圍攻與政府舉措紊亂」--「推出急就章補救政策」--「各方政治力量反撲與妥協」--「拼裝政策出台」。當然就個別事件而言,已有無數論述批評政府舉措之失或是輿論論點偏狹之處,不需多所置喙,而令人值得深思的問題是:為什麼同樣的模式一再令人失望地發生,以及如何才能以理性的方式制定與討論政策?

筆者認為政策討論不斷陷入固定模式的最主要的原因是智庫的角色被政府與社會嚴重忽視,無法發揮應有的智囊功能,才使得政策制定完全由膚淺的政治利益以粗造的手法主導。以證所稅為例,財政部在1個月時間壓力下倉促推出草案,欲以公聽會方式凝聚社會共識產生正式版本。結果草案本身立論不夠堅實,又缺乏事先溝通,因此在公聽會飽受批評,導致各種利益團體趁虛而入,執政黨本身行政立法互相角力,最後法案內容淪為市場式的討價還價,使正式版本中原來的立法美意盡失。另以經濟動能推升方案為例,可以看出是行政院徵求各部門提供可推行的施政項目之後彙總而成,不論某項目是否完全未經規劃或已經在執行中,不經完整評估即訂出各項數字目標,所以內容異常複雜卻不見大格局政策方向。

在上述二例中俱不見智庫參與的身影,反而公聽會、工商團體座談會、立院協商與政院各部會幕僚作業是決定政策的主要力量。然而公聽會與座談會僅能作為蒐集意見或政策溝通的機會,立院協商也只是解決最後政治問題的步驟,皆無法進行政策的研究與斟酌損益。此外我們必須面對一個現實—目前政府公務員系統的體質早就不足以因應21世紀複雜的經濟、財政、金融情勢,幕僚作業結果屢屢發生大方向不明確或內容不切實際的狀況。現在與孫運璿及李國鼎時代完全不同,當時公務員系統儲備了許多的菁英人才,財經政治情勢也相對單純,事務官幕僚即可發揮智庫的功效。

美國是智庫功能發揮得淋漓盡致的地方,尤其在外交、國防、經濟、社會福利等方面問題牽涉的廣度與複雜度都屬全球之冠,已經遠超過官僚系統的負擔能力範圍。如果不是知名大學內的胡佛研究所與甘迺迪政府學院、獨立的美國傳統基金會與布魯金斯學會等智庫單位平常累積的龐大資料、研究成果、完整的政策規劃與人力資源儲備,令人難以想像新上任的國務卿與助理國務卿要如何嫻熟成千上萬重要外國政治人物的來歷與立場,錯綜複雜的利益糾葛,更遑論制定針對個別國家的細緻外交政策。

國內雖然已經存在許多智庫組織,像是過去貢獻卓著的中華經濟研究院與台灣經濟研究院等,現在受限於資源不足,導致菁英人才缺乏或研究深度不足,所以實力與影響力很有限,距離廣泛性地參與政策規劃與理性論政的目標還有一段不小的差距。可以預見的是政府與社會將同時面對許多非常重要的議題,例如國家產業政策、社會福利政策、人口政策、國民教育改革等,都有賴於龐大智庫的支援。期待政府與大型企業正視這個問題,為智庫注入更多資源,聘請最好的人才,成為擘畫良政的堅實後盾,或成為公民理性評論與監督的活水源頭。

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