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檢視「國土規劃」 以新思維面對氣候變遷

李鴻源 , 余紀忠文教基金會
檢視「國土規劃」 以新思維面對氣候變遷

台灣常談氣候變遷的因應準備,但是作為卻趕不上現實事件的發生。像是二○○八年劉兆玄院長時代,曾舉辦國際研討會討論氣候變遷,隔年就發生莫拉克颱風。台灣熱島效應的影響下,即使全球平均增溫零點七度,可台灣溫度卻上升一點四度。

國土規劃才是應對核心
     這些現象延伸出來的問題是台灣長期經濟發展掛帥、油電水價失衡、國土管理失控、城鄉發展扭曲、信賴工程手段等等因素,再面對全球氣候變遷等更龐大的危機時,今天行政院無法以過去的單一工程、阻災導向的思維來面對更嚴峻的挑戰,而是需匯集學政治、公共政策、經濟、財經的,一起研究未來氣候怎麼變化,該如何因應。
     更明確地說,因應全球氣候變遷的核心在於國土規劃,該被治理的不是水和河流,而是我們對於土地和河川的不當利用。台灣人口過度集中於城市地區,因人與水爭地後,增加不透水層而使水患威脅升高,人口稀少的鄉村地區則因欠缺產業發展政策,使土地利用超限或扭曲。因此,目前最重要的是思考全台的國土規劃,要如何讓民眾可以在全台好好生活。

阻災的工程思維  十兆台幣都不夠
     以霧社走山為例,協調遷移經費約需三十億元,全部的人都同意要搬遷,但問題在於裡面的業者百分之九十都是違法的,政府如何把錢撥給違法業者,在法律上不具有正當性。再延伸談到山區農業及觀光發展過度開發的問題,還記得金帥飯店因為下了一場三千毫米的降雨,就在電視轉播上眼睜睜看得它倒塌。又如梅姬颱風把半個蘇澳淹掉了,水利署就設計一個四十億的整治計畫,為了白米甕溪花了四十億,若是相同情境該如何,能用工程解決嗎?若白米甕溪要花四十億,那全台灣十兆都不夠。再者,相關基本資料蒐集不足,我們總習慣花兩千億作工程,卻不願花兩千萬作資料蒐集。

資訊分享 建立夥伴關係
     因此,現在內政部結合國家災害防救科技中心(NCDR),利用雲端技術建立平台將空照圖,從國土規劃的角度,把戶政、社福和防災地圖套疊,就可明確看出什麼地方是安全的,並將災害顯示圖完整呈現,把警政、戶政、民政、社福、防災套在一起,其中包含氣候、環境、水文和社會經濟的因子,整個台灣已經被防災地圖整個涵蓋,防災需要結合人力、資源、情資,去年六月起將相關地圖提供給各縣市鄉鎮及相關大學防災中心,進而建立夥伴關係,有效地推動國土規劃。

都市人口集中概念需反省
     台灣該如何做國土規劃以因應全球氣候變遷?台灣的問題出在軟體規劃,而不是硬體建設。首先是人口分布,台灣有八成的人口住在都市中,九成的人住在西部,以現今「五都後」的區域劃分,恐會讓人口更為集中,單大台北盆地就已擠進八百萬人口,政府卻從未提出「適量人口」,只任由人口繼續膨脹,人口集中的概念是對還是錯。 關於居住正義的問題,我認為不應依賴建立社會住宅來解決,而是想辦法將大台北地區八百萬的人口做分散,才能有效解決居住的問題。因此,我要推動的是社區規劃,社區規劃廣義來說就是國土規劃。從防災的角度來看,也是不能塞八百萬人在台北,一個中級地震就會讓我們受到很嚴重的創傷。這就是我們要去思考的。

住宅正義是管理規劃的問題
     舉例來說,我們花了一千億興建兩座合宜住宅容納九千戶民眾,結果還是將人放在台北地區,而國土規劃的重點應該是人不應再進台北。其實住宅問題是管理的問題,大台北的空屋很多,房子戶數比人還多,但很多人空屋不願意交出來,因為怕碰到惡房客。
     我請營建署擬一個平台,鼓勵屋主把房子放出來,在平台上作一個管理,屋主只要收房租其他交給平台。老人、中下階層、單親媽媽不容易租到房子,現在都跟房東無關,而是由平台這邊來管理。如果是低收入戶,租金付不出來沒關係,政府可以補助部分幫忙解決。為什麼我這麼想?因為蓋兩處合宜住宅就花了一千億,只要拿出來十分之一,就可以處理這個問題。

汲取外國經驗 調整既有觀念
     以外國的國土規劃政策為例,像瑞典的國家政策是計畫到二○二○年全國不再用一滴汽油,政策出來相關配套就會出來。然而在台灣,行政院已經將降低碳足跡列為政策項目,就應該要訂出配套的政策,像是在交通政策方面就不能再蓋公路,要蓋鐵路,整個概念是不一樣的。但是台灣有百分之九十九點九七的能源是進口的,卻要維持全世界第二低的電價,全世界第四低的水價,甚至不能談論電價、油價、水價這三件事情。
     再以荷蘭經驗來說,他們清楚認知全方位治水所涉及國土規劃與國土復育是一場跨領域、跨部門、跨客群,甚至跨國家(如荷蘭設計了與歐盟總體方案對話的機制)的公共戰役,調整變革必須包括整體社會價值觀的扭轉,才能落實為國土規劃的徹底檢討,以及政府管理的執行與實踐。
   基於此,荷蘭從科學界、產業界、政府到地方社區,可以說全國總動員,進行數千個小時的對話,充分理性溝通,讓所有人都了解國家政策,也讓訂定出來的政策獲得公民的理解與認同,降低了衝突的機會。

以具體示範 匯聚社會共識
     我曾帶回荷蘭經驗,在嘉義東石與沿海養殖業者們對話,很多人認為這些養殖業者一定會反對我們所提的規劃案,但當我們告訴養殖業者,政府可以將他們的漁塭租下來,變成溼地生態公園,並輔導他們轉型成為休閒產業時,他們都相當認同,也期待產業轉型早日來臨,這就是透過對話達成雙贏的最佳示範! 再提出一個成功實踐的範例,台北縣(現新北市)政府推動新莊地區「中港大排河廊整治」工程,係以「污水截流、引入清水、推動週邊社區與都市改造」的工程策略,透過大量公共溝通與對話,將中港大排改造成為親水河廊。
     中央政府的角色扮演十分重要,沒有一個地方政府能夠承擔,國土規劃不單是土地的合理開發、分配和利用,而是一套涵蓋整個社會的價值觀念、法令制度、行動實踐以及管理執行的體制,整體價值思維若不改變,沒有共識,不會有具體落實的真正行動。
     台灣必須有明確的政策、創意的商機以及公眾參與,從中建立跨領域對話機制,整合不同的政府部門,並從科學界、產業界到政府充分理性溝通,形成對國家最有利的政策,並透過大規模公共對話、參與和資訊透明等模式,讓民眾一起參與討論,在互信的基礎上形成有效公共計畫,進而建立部會夥伴關係、中央政府與地方政府的夥伴關係、.地方政府與民眾的夥伴關係。因此,不管我在哪個政府部門服務,我最想要的是改變政府的文化,目前暫以內政部做一個示範,只要是內政部所及,我盡量做到。

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