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[座談會刊登]為國土計畫追蹤算帳(刊登於中國時報106.8.30 A8.A9版)

余紀忠文教基金會
[座談會刊登]為國土計畫追蹤算帳(刊登於中國時報106.8.30 A8.A9版)

前言 余範英(余紀忠文教基金會董事長)

颱風、暴雨,提醒氣候變遷與水土保持的重要,面對防洪設施無法抵抗的大水發生,韌性城市絕非「不淹水」,而是「不怕水淹」的城市,民眾觀念應與時俱進,兼備防災意識及調適認識,處於極端氣候的今日,中央及地方需面對國土復育、肩負規劃願景,正視推動與演進。

回首國土規劃歷程,自國土法通過後,重擔落在營建署城鄉分署與綜合計畫組,國土法必須在兩年內完成,如何將以往規劃延續至現行法規中,與目前區域計畫在同步推動下如何轉軌,又與國家發展之前瞻建設的推出,延伸出糾結問題重重。如何面對資訊時代,公部門應利用資訊公開與運算,算算「以往的帳」,預測未來的風雨與關卡。行政院的決心與執行意志、國發會的永續目標與發展策略,公民參與監督制衡,在缺乏規劃能力,又無承擔責任的機制裡,透過國土規劃公私協力,重新檢視基礎與對話。基金會多年追蹤責無旁貸,有勞林盛豐、邱文彥的鼎力相伴,年輕研究員賴祉維有學習進步空間。

 

氣候變遷 國土規劃把關

主持 邱文彥(余紀忠文教基金會河川環境小組總召、海洋大學教授、前立法委員)

奮鬥二十多年,國土計畫法於前年底經歷無數會議與多人協力完成。基金會及諸位先進持續推動追蹤下,舉辦數次座談會提供政策方向。

投注經年的營建署多項相關計畫正同步執行中,許多縣市已陸續著手區域計畫與縣市國土計畫的轉換。關心農地保護、國土調適、重大計畫的評估及把關、水旱災狀況,揭示國土規劃與部門計畫的關係密不可分,國發會亦更需扮演重要角色。近期屏東、台南暴雨成災,莫拉克颱風以來災情一再重演,極端暴雨及洪水帶來重重考驗,防洪設施只能應付偶發洪水,非僅洪水頻率保護標準不足,勢必得在氣候變遷調適下重視國土規劃。

川普退出巴黎協定的震撼,使我回想COP20中「利馬對氣候行動的呼籲」強調氣候變化是每個人的責任。過往幾年,國內雖談國土調適、海綿城市、低衝擊開發等議題,仍缺乏進一步落實,從區域計畫轉軌國土計畫的六年之間,該逐步轉型抑或一步到位,抉擇之間牽涉諸多法律問題,思量國土法在落實階段,特別是中央及地方如何緊密合作,又應具備哪些轉型及調適。

 

開發到管理 部門規劃、地方治理

陳繼鳴(內政部營建署城鄉發展分署分署長)

國土破碎、山川復育、永續治理

臺灣國土破碎,除了中央保育軸,主要河川亦為供應保育軸重要的血管,山與海一脈相承,透過森林保育、環境敏感地區劃設,中央山脈保育軸已然成型,以流域生態復育,串連平原地區與沿海濕地、海洋生態資源,強化河川生態、汙染整治及海岸與海域維護,建構生態網絡。

依據國土計畫法草案設計之計畫體系架構:未來將透過全國國土計畫及縣市國土計畫等二層級空間計畫指導土地使用。臺灣早有都市計畫及區域計畫法,但缺少完整行政轄區計畫,至今才著手縣市層級規劃,縣市政府應引導土地合理開發利用,促進環境永續發展,落實地方自治也強化地方空間治理。

從開發進入管理 說「再利用」觀點

農地屬迫切需處理課題,帳面上約有八十萬公頃農地,但透過衛星影像分析,發現完整農地極少,農地生產區與食安息息相關,但農地問題層出不窮,未來在農業發展地區第一類規定以農地農用為原則,不得興建農舍。

國土計畫法兩年內需完成,仍有許多事項待充實,包括都會地區規劃,或流域綜合治理計畫,這一版國土計畫並無著墨。不論都市計畫、國土計畫、農村再生、農業發展法系,皆無鄉村地區規劃,預計明年五月發布後,會陸續啟動,方能與農發條例、農再,或區域計畫方面的農地管理相互連結。國內已從開發時代進入管理時代,建構「再利用」觀點,推動老舊工業區、產業園區、特定區之轉型,若是一個新地區的開發,優先順序則應往後。

訂國土復育促進地區 著手功能分區劃設

為推動復育環境敏感與國土破壞地區,促進國土空間合理發展,訂定「國土復育促進地區」之劃定原則,經劃定之地區應以保育和禁止開發行為及設施之設置為原則,並由劃定機關擬訂復育計畫進行復育工作,恢復受災地區的環境穩定及既有生態體系之功能,以有效保育水、土及生態環境。面對氣候變遷,未來將盤點重點災害地區,透過國土復育促進地區指定來擬定復育促進計畫,例如水土保持、土石流潛勢溪流地區、淹水災害區或是海岸與地層下陷區等,在國土計畫政策面會有整體環境規劃。

功能分區方面,將區域計畫、都市計畫、國家公園計畫整併於國土功能分區中,使國土法連結舊有規範,並具備明確指導原則。國土保育地區依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設,並按環境敏感程度,予以分類;海洋資源地區整合內水與領海之現況及未來發展需要,建立使用秩序;農業發展地區為確保糧食安全,積極保護農業生產環境及基礎設施,避免零星發展;城鄉發展地區以集約發展、成長管理為原則,重塑和諧生活及有效生產環境,確保完整配套公共設施,調整原住民土地並納入此分區,功能分區劃設後即能啟動模擬分析。

強化分區利用管制 部門主管機關責任

現行區域計畫中任一分區皆可透過開發許可方式申請開發利用,未來國土功能分區發布後,在城鄉發展地區才能做都市化開發利用,其餘地區需符合分區利用管制,預計全國計畫在明年完成,接下來兩年著手縣市計畫,最後兩年由各縣市核定公告功能分區圖。

國土計畫並非在計畫中納入所有部門建設計畫,應回歸部門主管機關主導;僅於後續如有新增國家重大建設計畫,涉及空間規劃及土地使用者,依據國土計畫法第十七條規定,於先期規劃階段徵詢國土計畫主管機關意見,以確保部門計畫與國土計畫無競合情形。為協助地方政府推動國土法銜接,未來也將成立輔導團隊,協助縣市國土計畫及功能分區劃設,同時辦理功能分區劃設示範計畫、研訂功能分區劃設作業手冊及國土計畫規劃手冊等工作,使地方政府推行上更順利。

 

魔鬼在細節裡 轉軌不可「轉鬼」

楊重信(前文化大學環境設計學院院長)

國土法轉軌漏洞與建議

近來民眾對環保署諸多批評,雙方雖目標一致但設定標準或有不同,都應追求永續的三個E:環境保護、經濟發展、社會公平正義,三者合一方能因應氣候變遷,追求調適天災威脅之生活與環境。

談到國土法的轉軌,最困難屬將原非都市土地十一種使用分區及十九種使用地之系統,轉軌為四種功能分區、十七項分類、二十二種使用地之新系統,過程中難免面對抗爭、補償、救濟問題,需思考應對方法,若只因性質、發展相似,就「零磨合」、「零變更」轉換,就太缺乏理想性更遑論調適。現行系統有保育漏洞,國土保育用地是以目的事業主管機關已劃設並完成公告程序者為準,各目的事業主管機關為避免民眾抗爭與規避補償救濟問題,勢必不敢增劃應納入國土保育地區之洪水平原、滯洪區、水集水區、特定水土保持區、地質敏感區等。若無專責主管機關補漏洞,屆時仍會出現問題,國土計畫主管機關應負起責任,建議於全國國土計畫明訂「高度環境敏感地」與「一般環境敏感地」之劃設條件與劃設準則,並由內政部主導劃設後,納入直轄市及縣(市)國土計畫內,劃設為第一類或第二類國土保育地區,根據國土分區管制規則之規定實施管制。

利益前提下 舊制無法解決問題

雖然國土計畫法規定:對核發使用地許可收取保育費與影響費,以及對不符分區使用限期變更使用或遷移者給予遷移費,對於原合法建用地依國土計畫被變更為非可建築用地所受損失給予補償等,但此收費與補償救濟機制,並無法解決因國土分區與使用地編定管制所造成之國土利益分配不公平問題。建議建立「平均土地發展權制度」,確立「保障土地所有權」、「公平分配土地發展權」、以及「合理補償土地保育權」。以「受益補償受損」原則,由國土發展受益地主補償國土保育之特別犧牲與國土保育之公益機能。例如藉由不動產稅回收公共投資之資本化效益,或是建立「保育地役權」制度。

農地違規處置 縣市政府應專責清理

確實執行農發條例第32條之規定:直轄市或縣(市)政府對農業用地之違規使用,應加強稽查及取締;並得併同依土地相關法規成立之違規聯合取締小組辦理。中央主管機關得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵辦法。立即停止讓違章工廠就地合法的「未登記工廠輔導合法經營方案」。其他違規使用亦不得「就地合法」,直轄市與縣(市)政府應提出「未登記工廠」清理計畫。

建議將位於山坡地之農地屬於高度環境敏感地者,優先劃為第一類國土保育用地,加強國土保育措施,且對此變更而有特別犧牲者應依法給予合理之補償。位於山坡地之農地與一般環境敏感地區重疊者,應逐步轉換為第二類國土保育地區;且在維持坡地農業使用期間,即需加強保育工作;國土管理機制應強化,於地方政府成立專責分區管制管理局,也建議簡化檢舉違規使用之資料要求。

前瞻凌駕空間計畫 城鄉要總量管制

八月四號全國國土計畫草案版本透露出訊息:「前瞻基礎建設計畫」之擬訂事前並未徵詢國土計畫主管機關之意見,國土計畫法第十七條僅供參考而已「全國國土計畫」草案僅扮演將前瞻基礎建設計畫全盤納入之角色。未來國土計畫法第十七條對部門計畫之指導、徵詢、協調、以及協調不陳報院核定之規定,恐徒具形式,仍可能一如過去,凌駕空間計畫。

前瞻城鄉建設之在地型工業區開發,其廠址若是既有違章工廠聚落,開發費用應依比例由違規工廠負擔,且課以對周邊農地污染、灌排系統破壞、以及灌溉水源污染等之損害責任。城鄉發展用地應做總量管理,未來直轄市、縣(市)擬訂國土計畫,劃設城鄉發展區時,勢必會藉機擴大城鄉發展地區面積。都市發展用地供給已過剩,且未來人口成長將持續下降,實無再新訂或擴大都市或城鄉用地之需要,另基於糧食安全之考慮,更不應該持續將農地轉為城鄉用地;建議於全國國土計畫明確訂定城鄉發展模式、成長管理以及土地使用指導原則,規範城鄉發展型態、規模與發展秩序。

區域治理與平衡 莫忘核心價值

提升跨域治理效能,近程不調整行政區劃,以現行行政區劃為基礎,成立「區域發展推動委員會」,處理跨部門與跨行政轄區開發、建設、保育以及經營管理議題;長程則考慮以河川流域集水區為行政界線調整依據,調整行政區劃,擴大北中南三都之行政轄區,減少跨域治理介面,提高跨域治理績效。國土計畫的魔鬼藏在細節中,應轉軌而不可「轉鬼」,國土保育、保安及農地保護才是國土計畫核心價值。

 

決策政治與規劃文化

黃書禮(台北大學全球變遷與永續科學中心主任)

檢視多年國土規劃成因與成效

過去提及國土規劃,各方解讀不同,公部門也未必清楚國土計畫內涵,每當災害發生,即出現國土計畫未實質發揮功效疑慮,都市計畫亦然。探視過去我所知的各式計畫:具法定性的計畫有區域計畫、都市計畫,都市計畫曾有所發揮,多少影響都市中開發及保護區的執行,反觀區域計畫功效較差。過去法定計畫無成效,各種條例因而產生,但往往凌駕母法之上,需討論國土法未來如何面對這些問題。除法定計畫外,尚有無法定性計畫,例如環保示範社區、節能減碳計畫等等,制定無法定性的計畫,主要因法定性計畫中沒考量民眾注重的議題,但計畫缺少延續性。就如參與今日全國國土計畫時,營建署特別注重違章工廠,希望將此議題納入,納悶的是過去實行都市計畫時,並沒有處理違章問題。

中央部會是戰場 先著手地方國土計畫

一般政府機關委託學術機關或顧問公司,由少數人完成規劃,我認為這樣不合理,應多人參與為佳,利害關係人及民間團體都介入,計畫才具共識性。處理全國國土計畫時,組織全國國土空間發展規劃諮詢委員平台,楊重信老師是召集人,此平台提供幕僚諮詢,主要規劃內容由二十多位委員共同制定,而不是少數幾人完成,希望台灣的規劃方式得以改變。規劃程序及決策應合理透明化,執行方面,內政部與其他部會將是大戰場,但地方國土計畫較有使力空間,關鍵在於程序,國土計畫手冊尚未編訂,地方政府即開始委託規劃公司,先後順序應對調,未來仰賴陳分署長多擔當,若無明確指引,只怕亂了陣腳,或苟且依上位者喜好規劃,希望多方討論思考,並歸納見解。

 

上位願景與承擔 支撐機制轉軌

林盛豐(前政務委員、實踐大學建築系教授)

政治與利益牽涉 轉軌把關至要

現行國土計畫尤其四大功能分區部分,屬區域計畫的嚴謹細膩版本。重信兄提及諸多轉軌問題,我並不建議一次將漏洞補完,否則反作用力下恐會廢了國土法,因當中牽涉過多既有利益,原有區域計畫轉軌,有成效之處應延續,應把關處不放棄。從政有年,深知政治風險,今日尚待技術官僚對整個機制運作越趨純熟,營建署已善盡職責,少數人承擔如此大規模計畫,旁人應不可再輕言責難。

「國土計畫策略」定位本明確

十多年前時任政務委員,與當時經建會、各部會、學者專家,一同討論「國土計畫策略」,起步即對國土發展願景做完整盤點,明確定位為追求永續發展的海島台灣,以永續環境、永續經濟、永續社會為前提,保護水資源、生物多樣性、海洋及海岸濕地、保留自然綠地及土地資源等等,都經反覆討論擬定才產生成果,進而探討國土空間結構,強化認識與保育山脈、發展西部都會區產業軸帶、保育東部及離島地域特色。

各區域發展定位亦明確;以北部為例,計畫中先說明北部區域空間的地理結構,再建構其發展願景,例如以集水區為單元形成生態網絡、強化區域景觀特色、綠色都市發展、強化產業國際競爭力等等,與交通部、水利署、水保局及其他單位皆有完整討論並達成共識。當時行政院所核定的重大交通建設也都在計畫中討論並做通盤規劃,不論是自然保育、人文景觀、行政院或國發會層級重大建設,皆有整體且具邏輯的分析再產出平衡結果,相較之下,前瞻計畫欠缺深思熟慮。

選舉文化不能拖延規劃願景

現代社會中公民團體眾多,廣泛公開討論,將各種意見納入,決策時間是會拖延,但最後達成共識時,社會矛盾就會減少。台灣的選舉文化造成政治人物都以四年為期提出各式計畫,將會破壞如前瞻這類需要相對理性通盤規劃的大工程,此弊病需再檢討與思量對策。

 

納入公民訴訟條款 全民監督

詹順貴(行政院環保署副署長)

儘速完成國土承載力調查

國土計畫法中有針對違規使用的「公民訴訟條款」,「公民訴訟」是指公民看到土地違法使用時,即使非土地所有人,其他人也可書面告知主管機關,六十日後若未被依法處理,即可狀告該機關怠於執行職務。舉例來說,發現農地改建違規工廠或蓄意傾倒廢棄物,即可以「公民訴訟」要求地方政府處理。過往李鴻源部長時期,曾調查國土承載力,但只粗略完成北部地區,而未來縣市國土計畫應有更細緻的承載力調查,劃分時才具有說服力。如何避免土地不當使用,法規可減少漏洞,但人心貪婪不歸法律管,得靠全民力量監督。

政策環評僅屬徵詢 民眾共同監督

現今全國國土計畫僅是架構上提綱挈領,真正關鍵在縣市政府的區域計畫,台中市區域計畫後來又新增三百八十八公頃土地,環保署也做過政策環評,提供開發規劃上建議,公民團體在內政部區委會據理力爭,把曾規劃好的五千多公頃產業用地大幅刪減,另外以大肚山台地為主的地區,規劃成綠色科技廊道,環保署建議應改為綠色生態廊道,但政策環評僅給予意見徵詢,最終地方政府會參採多少,仍需公民一同監督。

去年底環保署通過離岸風電政策環評,結論是將原本距離白海豚重要棲地五百公尺的緩衝地帶擴大為一公里,且「先遠後近」,優先開發離岸較遠的風場。但當初行政院在離岸風力四年計畫中,曾出現「先近後遠」開發原則出現矛盾。去年五二○後,院長到立法院施政報告,提到在國土計畫中涉及土地利用的部門計畫都需政策環評,但實際上操作,目前每個目的事業主管機關在擬定涉及土地利用的部門計畫時,很難統整規劃,該如何落實仍有難度。

 

面對自然 人不能勝天

賴建信(經濟部水利署署長)

肩負氣候變遷、人口老化的反思

談「承擔與試煉」,身處行政部門本就該承擔問題,過去參加許多環境影響評估審查,亦歷經許多爭辯協調,沒準備好的情況下抗爭,可能浪費資源或造成衝突。我們的思維在環境變化衝擊及慣習的影響下隨時空變化,猶如王陽明:「無善無惡心之體,有善有惡意之動。」面對自然應有反思。野村總合研究所報告,分析中說到二○五○年(我將八十二歲),台灣人口約等同我大學畢業人口,卻有三分之一是老人,未來設施將老化,可操作人口越來越少。

國土規劃應從願景、空間結構著手,亦需考量社會變遷,過去工程師傾向工具性治理,採科學技術尋求治理解方。最近看「治理理念」關注文化哲學,台灣是兩難的社會,仰賴颱風卻也懼怕它的威脅,我們的多元文化、多樣性環境,若拘泥治理理念「以人為本」,我認為面對自然,人不一定勝天。

資訊公開與溝通平台 公私協力首要

推動公私協力之首要步驟需資訊公開、行政透明,未來國土保育區或城鄉發展區,淹水治理規劃都採十年淹水標準,這部分需檢討,政府說錢花在刀口上,應先談減災並降低社會經濟損失,做到「不怕淹水」。四、五十年前蓋的曾文水庫、石門水庫已老化,甚至民國九十五年開始做的易淹水治理計畫第一件工程,至今已十二年,員山子分洪工程也是十多年,這都有設施老化疑慮。

面對不確定性時代,應建立生活哲學,塑造實施國土法的社會氛圍與途徑。氣候變遷不可預期,規劃中的國土空間發展計畫與部門計畫,可能跟不上氣候變遷腳步,水利署推動調適工作,如流域綜合治理計畫以立體防洪概念,以強化都市的防洪韌性,惟為因應氣候變遷導致水旱災情勢加劇、經濟發展用水需求增加、人口結構的改變,爰對於供水、排水、防洪等工作必須有前瞻、加速、整合規劃之思維,以強化國土韌性。

 

清點農地質與量 推短中長程措施

陳吉仲(行政院農委會副主任委員)

農地資源保護 盤查吹哨 開放檢舉

農地資源保護與管理策略,有短中長程措施,先進行農地盤查作業並公布盤查結果,再推動對地綠色環境給付計畫、設立農業土地保護基金、修改農業發展條例等等,長期措施則配合國土計畫法,劃設農業發展區。農委會去年起針對平地、山坡地農地,搭配內政部、航照圖等資料,徹底清算違章建築、工廠、非農業使用,這些都可能帶來汙染問題,進而影響生產品質。農委會也針對農地生態多樣性進行盤點,使農地具備量與質。將來同步做資訊系統整合,訂定「吹哨者條款」,開放民眾檢舉占用農地違章工廠。

農耕面積小 四分之一公頃即可加蓋農舍

以農地面積來看,我們是全世界價格最高但耕作面積最小的,農牧戶平均每家僅有○‧七二公頃, 七十八萬戶農家中,一半以上耕作面積不到○‧四公頃,為農業發展條例中帶來的負面影響,它規定達○‧二五公頃農地可蓋十分之一農舍。全台法定農業用地,包括平地和山坡地範圍,共有兩百八十七萬公頃,若加上非法定農業用地(河川水利地區農業活動),則有兩百九十萬公頃。

農地總量不足 僅六十七萬公頃

但究竟還有多少農地可從事農業生產,以農糧作物使用類型來說,只有約五十一萬公頃,若加上養殖、資源保育類型,最多僅六十七萬公頃。為了全國永續發展,依照國內人口所需熱量計算,仍需七十四至八十一萬公頃,顯示總量是不夠的。所有平地中,農糧、養殖、畜牧、林業、休閒農業、資源保育等都屬農業合理使用範圍,但農舍、住宅、工廠、土石採取等類型大多是非法使用,最近媒體報導工廠問題,有符合工廠規模的六萬多家,沒符合規模但從事非農業生產家數也有七萬多家,共占用一萬三千公頃農地,加上餐廳、商場、殯葬設施等,則有六萬八千公頃屬於農地上非農業使用。山坡地農舍、住宅、工廠約有一萬多公頃,可能造成水土保持破壞,例如台中太平都是保安林,卻大面積種植枇杷,缺乏水土保育作用,應解編較合理。

變更繳納補償金 重汙染區功能轉換

接著報告違規工廠部分,農委會先針對去年五二○後農地上新增之違規建物進行拆除,由地方政府依違章建築相關法規處理,未來農業發展地區內之違規使用,依國土計畫法規定,不符合功能分區及其分類之土地使用指導者,即應輔導遷出,或查報拆除,無就地合法之餘地,相信其他工業區仍有空間可容納遷出的業者。雖然研擬讓農地變更為工業地,不過業者必須付出補償費用,費用依地目變更前後地價差、占用時間,還有對生態的影響等原則計算而定,作為保護優良農地之基金,以達農地資源永續經營。

農業試驗所依民國七十八年農田土壤之重金屬含量為基礎評估,比照現今彰化水五金區域內遭外來重金屬污染之情形,其評估結果,水五金範圍內大部分屬重度污染地區,超出監測標準值面積約有兩百一十公頃,將來需花長時間才能使之恢復地力,在國土規劃上得考慮轉為其他用途。

對地綠色給付 「條件式堆疊」獎勵

針對未來農業發展區劃設,推動「對地綠色環境給付計畫」,若農地被劃作農業發展區,應給予補償,明年將啟動條件式堆疊給付及獎勵概念,只要維持農地農用,就給予「對地綠色給付」;種植具外銷潛力及契作進口替代作物,再給予「作物獎勵」;發展有機農業、友善耕作則可領取「友善環境補貼」,政府原有保價收購制度、鼓勵種水稻、休耕政策,未來將把這兩百多億投入農地地力維護獎勵,由民眾選擇要「對地綠色環境給付」或採舊制度。農委會二十年前預算四百億,如今一千兩百億,但農家所得依然維持二、三十萬,希望能將預算實際使用在農民身上,進而提升所得。

 

 

 

影響國土規劃:違建、前瞻、土地徵收

曾旭正(國發會副主任委員、前臺南市政府副市長)

政府整飭國土的決心與挑戰

自國土法出乎意料快速完成立法以來,內政部營建署推動相關工作,新政府上台後,新政策將影響國土規劃,值得關注:農地違建處理政策、前瞻建設推動和土地徵收制度。

首先,政府決心處理農地違建,過去雖有計畫但疏於管制,造成農地違建問題日益嚴重,現要拆除搬遷,勢必有反彈與爭議。其次是土地徵收制度改變,由於大埔事件影響,「區段徵收」成炒地皮同義詞,民間甚至有廢除聲音,公共設施如何取得成為行政部門難題。未來對公共設施劃設將因財務考量而趨於保守,若無其他工具產生,全採一般徵收,政府財務將無力負擔,未來將不會有大型建設開發。

解釋前瞻建設構思 著手城鎮建設均衡

前瞻計畫內容大都構想多年,藉這次特別預算加速加大規模執行。前瞻建設與國土規劃有關項目主要是軌道、水環境與城鄉建設。軌道建設影響:台鐵效能提昇後對東部發展助益;市區鐵路立體化,促進都市縫合後軌道周邊土地使用的改變;中南部都會推動捷運建設也會影響城市發展走向與規模,應在縣市國土計畫中納入考量。水環境部分旨在解決水患、供水用水問題。例如治水增加兩百平方公里不淹水地區,在土地使用上可有新想像。城鄉建設部分,考慮人口分布抉擇,未來應積極投資中型市鎮,提升其環境品質與公共服務機能,使成為生活圈中心。前瞻計畫打算以「城鎮之心建設計畫」為核心,串聯多項計畫加強核心市鎮建設,譬如文藝展演、體育休閒、社福設施,再加上發展在地型產業園區增加就業機會,有助留住人口和吸引回流。

國發會於國土計畫中的角色

此波國土規劃主要作用在於將都市計畫之外的土地納入規劃。雖然藍圖式剛性計畫性質不變,但藉此機會全面檢視土地現況,進而配合部門需求加以規劃。行政院設置最高層級國土計畫審議會,院長裁決由國發會擔任幕僚,將盡速成立,期待與內政部分工,院級審議會不只是審計畫,對於國土規劃面臨的問題,可在此審議會作原則性討論,提供內政部與各縣市擬定計畫時參考,以及思考「空間發展構想」的機會。

 

公民團體建議

林嘉男(地球公民基金會、台灣大學地理環境資源研究所博士生)

國土計畫為一結合大中小不同尺度之整體計畫,上位計畫訂定國家如何發展、在空間上如何布局,中層應實踐土地使用、分區或管制,更細微的可能會變成子計畫或細項執行計畫,現有國土規畫缺少層次,我認為應叫作國土管制法,因為沒有真正的目標或是執行方式,整合及彙整能力也有待加強。我國政府體制對於不同專業面相是以各單位進行分工,彙整是部會運作最大考驗。

各部門計畫或國土計畫的修正需要被討論,農地汙染問題若現階段體制不改,國土復育基金能否針對農地汙染地區進行復育,這是既有工具但沒納入考量,對工具不理解,各自規劃管制造成紛亂,即便國土法已公告實施,但多頭紛亂無法彙整,甚至相互衝突抵消,與國土法頒布前其實沒差別。

未來縣市國土計畫在不知如何執行下,硬是結案送計畫書,才更是災難開始。國土計畫法談的是整體計畫,應考慮環境變遷、人口移動、城鄉分配、資源匱竭與糧食生產問題,也要思考文化敏感度,建議若要解決各部會分歧,應有通盤上位計畫、中層分區管制利用計畫,以及下層執行計畫,且真正落實到各主管機關。

 

潘正正(地球公民基金會)

民眾對土地利用行為與產業活動盤根錯節,但長久以來未見建立跨政府組織平台,這是民間團體對內政部國土計畫,或是內政部、行政院層級審議會議題出現後,為積極解決問題,參與建立合作平台機制的最深期待。

 

 

 

結論 邱文彥(余紀忠文教基金會河川環境小組總召)

一、國土法定位於框架性、原則性、策略性計畫,是不斷演進的學習過程。以往規劃方面師於美國,但地大物博異於台灣,應有適地性調整,規劃教育與時俱進。

 

二、國土計畫與部門計畫間,原設定機制是國發會負責部門計畫先期規劃之統整,再納入國土計畫整體規劃,作適地適用分派。若相關部會無法協調,由行政院做最後決定。母法交付國發會的任務,係維持往昔重大計畫決策過程概念,故國發會、內政部須通力合作。

 

三、國家重大政策與國土法之關聯,包括前瞻基礎建設與離岸風電等藍圖,若影響都市縫合,牽涉軌道周邊土地都市計畫變更,可在縣市國土計畫中納入考量。

 

四、地方政府操作縣市國土計畫是關鍵,應給予協助,除明訂規劃手冊使其有所依循,亦透過各種平台作為溝通整合之橋梁。

 

五、農委會實施對地綠色環境給付措施,確保農民收益與農地農用,並透過資訊公開公布農地盤查結果,有效處理農地上違規使用,對於違規使用課予廠商農地修復等生態補償,作為保護農地基金。

 

六、水患治理對於氣候變遷下的國土調適更顯重要,流域特定區計畫,國土復育地區的劃設、損害賠償等,相關土地的保育與機制亟需建立。

 

七、跨部會整合監控系統待建立,以農地爭議為例,國土計畫法有地理資訊系統監控,環保署有陸空聯合稽查,結合農委會即能立即處理土地使用問題,未來亦可考量設置「國土保育警察總隊」。

 

八、國土計畫乃國家永續發展的上位計畫,政府的決策承擔應優先於四年一期的地方與中央政治考量,也不能為前瞻計畫架空,關乎台灣世代發展,應繼續追蹤。

 

 

 

編輯、整理:賴祉維/攝影:陳信翰

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引用來源: 余紀忠文教基金會