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堅持、妥協與混亂 組織改造省思

葉俊榮
堅持、妥協與混亂 組織改造省思

2004年中央行政機關組織基準法的完成立法,便是朝野政黨妥協下的成果。其中,13部4會5獨立機關50三級機關,更是國民黨黨團的大堅持下的組織宏規。這個法定的組織數目限制,作為行政院組織法立法的框架,不論是基於什麼政治動機,負責推動的民進黨政府必須遵守,即令行政內部協調更為困難,也必須堅持下去,並隨時在立法院做妥協。2004年根據中央行政機關組織基準法所提出的行政院組織法送到立法院,這份堅持與妥協的組合,雖然創造幾次「幾乎完成」立法的契機,但經過了3個會期,行院組織法及其他組改法案,終究無法過得了政黨嚴重對立的大關卡。

2008年面對政權再次更迭,國民黨政府重行全面執政以後,一度讓人懷疑是否有心繼續推動行政院組織改造。近來我們看到行政院接續前期政府所推動的政府改造工程,也在執政的第一年期間正式向立法院提出組織改造相關草案,同樣的表現出令人肯定的議題堅持。長期推動政府組織改造的行政院研究發展考核委員會,也必然為此鬆了一口氣。我們很難想像,失去組織改造任務的研考會,將會是如何的無神失魂,難道要以管考總統政見與院長指示為主要工作?

議題是延續了,但是超越時空與政黨的藩籬看台灣的政府改造,它的成敗與影響卻格外值得關注。組織改造本來就是當前內閣所面對最困難的工作,因為它是面對長期累積難解的結構性問題作根本性的解決,而不是零星的調整,因此必須跟最根本的組織本位以及政治心理對抗,也就是必須有「異於常理的堅持」,才能把長年的沈舊問題掀開處理。當然,這份堅持的背後,卻要有相當綿密用心在政治程序中進行妥協。除了充分溝通尋求諒解認同外,在關鍵時刻作必要的調整,來化解阻力。太過蛋頭的堅持無以成事,但是缺乏堅持的妥協,根本就不算組織改造,充其量只能說是零星的改變。如果背離了最根本的核心堅持,甚至可能產生嚴重的後果。

我所觀察行政院送到立法院的組織改造版本,除了維持13部的設置外,將「會」增加到9個,其中維持了僑委會與退輔會,並加入了金管會,另外又建立了人事與主計總處。行政院將以前民進黨政府時期的對內的幾項「堅持」,在送到立法院之前,都先自我妥協了。這個組織改造版本,除了組織改造機制延續外,就是「堅持不足,過度妥協」,甚至可能進一步造成另一波的組織混亂。這種過度妥協反映到當前行政立法全面執政的優勢,對照當初少數政府時期推動組織改造的艱辛,顯得有些諷刺。

然而,究竟為什麼我們要有這些很根本的堅持呢?沒有了這些又是如何呢?這些都涉及我們所以要進行組織改造的根本緣由。當前行政院組織既是機關數量的問題,更是方向上出現嚴重的結構扭曲。真正的問題是:行政院本部架空,行政院下設的「委員會」雜亂而無章法,以及三級機關過多等問題。前述幾個關鍵性的妥協,讓這個組織改造本身都顯得混亂,對一個推動組改的老兵而言,真是情何以堪。

行政院組織改造的核心課題
大家都認同,行政院的組織,已經到了非得做全面改造不可的地步。許多人的焦點都集中在「37」個「部會」上。37這個數目固然很嚇人,也絕對必須嚴肅面對,但真正的問題卻隱藏在37這個數字之後。我把他歸納為以下四個:

首先是強化行政院院本部。37這個可怕的機關數目,並沒有反應非常重要的「行政院」。日本在內閣設了「內閣府」來對應12個部(省),我們的行政院院本部在37個部會成立出去之後,顯得非常薄弱。除了小編制的院長辦公室,秘書處,6個業務組,以及7個政務委員外,所有政策協調(例如經建會)或內部管理(例如人事局)的機能都以機關的形式「獨立」出去了。這與內閣制的總理府或總統制的白宮相較,真是令人不解。

其次是釐清協調性委員會。仔細看37的內部,是一個非常龐雜的大雜會。有部,有會,有署,有局,有處,有行,令人眼花撩亂。問題不再「部」,而在「會」「署」「局」「處」。其中最大的問題出現在雜亂無章的委員會。許多委員會具有管制與執行職能,應該在「部」。許多委員會只做行政院的政策協調與幕僚工作,應該在「院本部」。有些委員會或許適合成為獨立委員會。嚴格講起來,我們通稱的「各部會」,根本應該指稱為「各部」,委員會應該放在院本部或者是獨立管制委員會。我們沿用至今的「部會」,其實是因為僑務與蒙藏兩個委員會而起,具有特定族群政治代表性的歷史因素。隨後所有委員會的雜亂零星設立,才是當今行政院組織體系雜亂沒效率的根源。組織改造當然必須處理委員會。

再者是三級機關的控管。當前的三級機關過多,造成政府的管制與服務的機能雜亂,影響行政效能。仔細看將近100個的這些三級機關,除了設在「部」以外,許多甚至於設在委員會之下。換句話說,三級機關在混亂的委員會制度下,也跟著混亂起來,大大影響行政效能。如果沒有適當的總量控管,三級機關隨著「部」的數目增加,將來必定愈來愈多,造成組織改造的一項潛在問題。

最後是獨立機關與行政法人的發展。當前機關中,有獨立行使職權必要者或經營績效為重要考量者,必須有異於常態的組織設計。獨立機關與行政法人便是在這個思考下的產物。過去民進黨政府的版本非常重視這兩塊,但兩者的推動在政治協商的場次中,都相當不順利,甚至衍生許多額外問題。未來是否可能更順利,或者是這兩個組織改造的重要路徑會被堵塞掉??

行政院組織改造的推動所已有一定的難度,其實與前述強化院本部,解決當前委員會過渡膨脹與雜亂,三級機關的整併,以及獨立機關與行政法人的組織選項等四大相關連的問題有關。沒有面對這些核心問題處理的組織改造,根本沒有掌握到改造的精髓。

對當前版本的評價與期許
本次組織改造工程沿襲先前的組織設計理念與原則,主要在於院本部的強化、部作為執行與政策擬定的完備、協調性委員會的健、以及獨立機關與行政法人的建制。從這些理念與原則來看待現今組織改造工程,有幾個面向必須檢討。

首先,在部的部分,部的設計理念在於直接提供民眾服務和管制,或直接協助地方政府的組織,個別的部都必須負責一項或一項以上政策的規劃、執行和評估。現今13個部的規劃,除了原先的八部(僅有將交通部改為交通及建設部)加上新興五部,包括文化部、勞動部、農業部、環境資源部及衛生福利部,這些設置遵守了《中央行政機關組織基準法》對於部數量上限的規範,並且藉由組織調整部分地釐清了政府職能,仍然值得肯定。至於部的名稱問題,本來就不是大問題。

其次,現今版本在院本部強化與協調會委員會這兩個面向產生嚴重的定位混淆。我們先回顧一下組織改造設計對於院本部以及協調性委員會職能角色的認定,前者在於負責高權處理事項及特定政策領域之總體規劃及協調事項,以及預算、人力資源管理等需整合管理事項;後者在於協助行政院院長對於各部的政策事項和政府整體性管理事項,提供統合性的規劃、審議、協調和評估的功能。更重要的,協調性的委員會原則上不直接負責對民眾或地方政府的政策或計畫之執行,否則將與部的功能再度混淆。基於上述原則,院本部強化的設計在於將現行委員會設置儘量予以「院本部化」,委員會則負責協調性的業務。這樣的組織改造設計有幾個重要條件,將現行行政院偏重執行性業務的各種委員會儘量歸入部,協調性的委員會搭配在院本部裡面運作,並由政務委員兼任這些協調性委員會的主任委員,讓院長透過政務委員及協調性委員會的協助,能夠可以掌握大塊及跨部的政策方向,讓政府政策規劃更有完整性與效能性。但是,現今版本在「會」的部分設了九個委員會,包括僑務委員會(僑委會)、國軍退除役官兵輔導委員會(退輔會)、國家科學委員會、國家發展委員會、大陸委員會、原住民族委員會、客家委員會、金融監督管理委員會(金管會)及海洋委員會。這樣的設計儘管有部分規劃符合原則,像是將體育委員會裁撤後納入教育部。但是仍有許多是以過度妥協的方式規劃,特別是退輔會、僑委會以及金管會,混亂與背離了政府改造原先的理念與原則。
退輔會對於退除役官兵的主要四項業務,包括就學、就業、就醫及就養全部都是執行性業務,既然如此就應該放在部裡面,至於併入國防部或成立單獨部容或討論,但是現今版本卻仍然置放於協調性委員會。其次,僑委會的業務基本上也都是服務僑民的執行性業務,而非政策協調也同樣應該歸到部,最好則是納入外交部,或者調整為外交及僑務部。同樣的,金管會列為九大委員會之一也顯得格格不入,由於先前制度設計的問題,使得金管會一方面作為獨立機關,掌理管制性業務,擔任監理機關角色;另一方面,卻又負責了國家金融制度及金融政策。因此,金管會應該選擇其一,偏重監理機關角色成為明確的獨立機關;或者偏重金融制度與金融政策的角色成為部,而非如同現今將其以「委員會」的方式設置。

進一步來說,在族群平權議題規劃上,這個版本也缺乏較有遠見的規劃。現今行政院部分委員會是以特定族群為服務對象,包括客家委員會、原住民族委員會及婦女團體基於性別主流化(gender mainstreaming)提倡成立的性別平等委員會。這樣的組織設計對於特定族群具有高度政策協調的意涵,若能夠整合為性別及社會平權的政策協調委員會,將有助於人事、財政、社會資源以及資訊的相互流通,更有助於提升弱勢團體與族群地位與能力的實質提升。無可否認,民進黨時期受限於朝小野大的政治現實,在組織改造規劃上轉而妥協保留單獨委員會的設計,現今國民黨完全執政少了因為分立政府(divided government)帶來的政治角力,更應該以更高的標準來看到政府因應弱勢族群的組織設計,可惜的是,現今版本仍流於妥協,非但沒有更積極,反而在僑務及退輔兩方面棄守。

再者,強化行政院院本部是行政院組織改造的重點。因此,原本職能屬於政策協調或行政管理的職能都應該進入行政院院本部,不能延續以機關的形式設置。在此基礎上,當代管理的四大系統,人事、主計、法制、資訊都不應該以「機關」的方式設立,應該放進去行政院院本部。當前版本就行政院主計總處與行政院人事行政總處的設計,更是重蹈過去行政院不斷將院內輔助系統機關化的錯誤。行政院長期以往將幕僚單位,諸如研究發展考核委員會及經濟建設委員會等這些幕僚輔助單位成為機關,也是造成現行行政院規模臃腫不堪的元兇之一,主計及人事行政業務本身屬於輔助系統,自然應該幕僚化,這也是當初民進黨政府時期設計人事長、主計長、法制長及資訊長四長的原因。現今版本卻又將人事行政及主計業務設置為機關,背離了組織設計的原則。又因為沒有設置資訊及法制長,更失去了彰顯當代重視資訊與法制整備的重要行政管理思潮的機會。

除此以外,現行《中央行政機關組織基準法》的修正草案將三級機關以下的組織設置,不需再經過立法院的審議,而是改以行政院以命令規定,更進一步也取消三級機關最多50個的限制。這使得三級機關完全規避了立法院監督,形同空白的授權,立法院難以有效瞭解三級機關的組織規模。其次,在二級機關沒有有效縮減之際,這些新增部會勢必設置更多所屬三級、四級及五級機關和機構,若缺乏立法院有效監督,將使得政府機關數目有增無減,公文旅行以及效率遲緩的問題依然存在。而未來行政院負責組織改造的機關,將必須很辛苦地阻擋不斷想要透過政治影響力成立的三級機關。

結語
民主國家的政府組織改造必須面對執政政府內部的統合,並不斷與社會溝通,以求取關鍵性的改造。政府與社會對話的用意,在於透過組織改造瞭解民眾需求,滿足甚至引導社會朝向更好方向前進;政府與自身對話的用意,在於透過組織改造強化自身的能力,有效將政治理想落實為政策。正因為如此,組織改造必須不斷檢視改造是否符合社會需求,是否建立了更合理而適當的政府規模來強化效能,否則滿足執政者需求的改造只是治絲益棼而毫無實益,徒然辜負人民的託付。

本文肯定了行政院持續推動政府組織改造,對於先前民進黨政府規劃的許多改造原則與配套措施,包括織調整、財產接管、預決算處理、員工權益保障、法規整備及資訊調整等,願意從善如流也值得認同。但是,必須要提醒的是,政府改造的過程必須不斷思考組織改造的合理性與適當性,包括其所涉及的人員調度、職權劃分、法規制定、資訊系統作出完善的政策規劃及配套機制。

現今行政院組織法的版本,在幾個關鍵的議題上,選擇滿足政府內部可能的反彈,包括退輔會、僑委會、主計及人事。但對民間的主張卻很堅定的拒絕,包括性別平等委員會。本來全面執政的政權,於擔任在野黨時以高標準的角度監督政府改造,在當今有絕佳的機會做到前朝政府所作不到的,但是這樣過渡妥協半調子的改革,讓人相當失望難解。

本人誠摯建議,朝野應該積極促成組織改造立法,不要有太多政黨利益或意識型態的操作。民進黨對以往國民黨在野時沒有促成完成組織改造立法,要以更寬闊的胸襟,不要心存報復。但是,不論是那一政黨,對組織改造的根本核心,仍然必須堅持。精於內部妥協,少了一份建立長遠制度宏規的堅持,將造成組織的混亂,對未來的組織的發展將造成嚴重的後果。主其事者能不察乎?

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