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型塑永續環境-觀看組織再造的契機與盲點

余範英

前言

在台灣我們經歷過經濟發展的過程,由農村經濟、小型加工業、到建立進口替代工業、資訊產業的起飛,在國際化與自由化的風潮下,我們擁有了今日經濟與社會的小康基礎。但我們不能不檢討,由1950年代起,在政府大力推動經濟建設、產業發展,採取了東北亞發展模式,成為發展中國家的典範,利用官僚體系及國家資源做強勢的規劃與主導,在所謂的開明專政,資源匱乏、人才不足下,獲得台灣經濟奇蹟的美譽,卻難免枉顧社會正義與民主自由。長期以經濟與產業政策的強勢主導壓低能源價格,補貼產業發展,促使產業升級的政策工具將許多高耗能、高耗水、高排碳的產業,形成慣性的發展。

在今日國際局勢的變動下,大陸崛起兩岸開放與互動下,我們面臨全球思考因應氣候變遷、全球新政的經濟改造挑戰,對於政府長期以來的產經強勢角色及氣候變遷、國土規劃的嚴重負擔,沿海地層下陷,海島環境的國土流失,工業區、濱海道路、港灣皆遭嚴重破壞。氣候變遷不僅牽動洪水乾旱,且可能有海嘯、颱風、土石流的加劇徵兆,使多所產業能源設置海岸將受到嚴重衝擊,日本、福島複合災害,正是我們必須認真思考及正視問題嚴重性。以上的一切種種,是今日面臨需強檢討,應有大作為的永續發展課題。

在台灣民主化與總統直選後,尚不見結構性的改變,今日該是型塑永續環境、共同締造未來的轉型時刻。

 

氣候變遷下政府組織再造的契機與盲點

面對氣候變遷與發展轉型皆是複合性的大議題,政府組織分工決策程序皆是挑戰,需立法與組織設計來彌補與銜接。

在立法過程上,台灣氣候變遷的立法程序,「永續發展基本法」尚未通過,「國土計劃法」數度送進立院,至今不見動靜;「溫室氣體減量法」2005年送進立法院後,沒有進度;不平靜、雜亂開發的海岸地帶,不見「海岸法」推動;長年宣誓的「能源稅條例」,能透過外部成本內部化的機制,有效管控能源使用及溫室排放,至今無法邁開進度;立法的過程裡表現出最虛無因應的消極態度。

在組織再造中,為強化組織制度的能量,能與國際組織、環保組織、相關產業及知識社群共同因應氣候變遷的重要課題,政府在既有組織中,走出中央集權及威權時期的模式。今天仍需透過政策檢討、在改革與運作上有效的設立氣候變遷整合機制。

既如尚在籌劃中的環資部無論如何設置,氣候變遷組織的因應都不能僅期待,及依賴環資部的氣候變遷司。遑論環境資源部的雛型,尚有待研究、討論、整理,其目標不清、政策方向不明,水、土、林整合不力,中央與地方權限分工極需檢討,方能承擔未來國土承載的轉型契機。

氣候變遷的整合機制,需參照世界其他國家做有宏觀、有效能的規劃。格局應拉到行政院層級,利用組織改造契機,與國家未來發展縝密接合,若能提升「國家發展委員會」為「國家永續發展委員會」,整合內部不同的部會,掌握氣候變遷與發展轉型,責成各部會都有內化氣候變遷的轉型任務實為上策。目前推動的「永續發展基本法」、「國土計劃法」、「海岸法」、「溫室氣體減量法」及「能源稅條例」已刻不容緩。

 

他山之石可借鏡但不是沿用,端看全球推動氣候變遷治理組織設計的歐亞國家與他們的模式

 

英國模式:

在2008年通過氣候變遷法,設置氣候變遷委員會,整合國家的氣候變遷政策,配合歐盟和國際的減量行動,設置政府諮詢性的高層級諮詢性委員會。(缺乏權力基礎,依靠委員會政策及協調,不一定能落實)

 

澳洲模式:

成立單獨部會處理氣候議題,於2007年12月設置氣候變遷部,2008年改制為氣候變遷與能源效率部,負責整體框架(fame work)調適國際及規範(adaptation international and regulatory)以及能源安全及產業(energy safety and corporate)。(單一部會難以涵蓋全部議題,如環境教育、交通運輸、國際談判等;又與其他部會平行,有礙統籌與因應。然其文化概念與推動將有助其轉型發展)

 

德國模式:

德國聯邦政府在2001年設立了永續發展委員會,其任務是為永續發展政策提供諮詢,並通過目標和指標建議繼續發展德國的永續發展策略。近年來德國推展永續發展業務績效良好,最主要原因是在德國總理領導下的「綠色內閣」充分發揮功能,不但在聯邦政府設置「永續發展理事會」專責規劃永續發展工作,而且透過「跨部會工作組織」居間協調聯繫各部會充分配合執行各項永續發展業務,再加上「國會永續發展顧問委員會」之強力監督。(邦聯體制於東西德合併後雖有挑戰,但綠色概念尤其注重對下代子孫的經濟負擔,為歐洲先進指標。)

 

 

美國模式:

2009年白宮召集成立跨單位的氣候變遷調適專責小組,由環境品質委員會、科技政策辦公室、國家海洋及大氣總署共同主持,成員包含20多個聯邦機關。2011年,專責小組發表政府對因應極端事件和氣候變遷影響的進度報告,內容包括建構地方社區回復能力、保護淡水等重要自然資源、提供氣候變遷資訊及分析工具等領域的聯邦政府調適行動方案。(近年來災害頻繁,大氣總署及白宮辦公室,多方號召關注各州政府及社區之恢復力,然整體規劃未見周詳,仍見能源使用量高居不下,是能源消耗大國。)

 

日本模式:

於中央政府成立跨部會委員會,由內閣大臣主導氣候變遷,於1990年因應京都議定書在中央成立地球暖化對策推進部會,1998年通過地球暖化對策推進法,本部由內閣總理大臣當部長,內閣官房長官環境大臣、經濟產業大臣為副部長,同時召集七部會大臣為本部員。(雖經福島重創、天災不斷,但在多年深耕國土規劃及組織再造的基礎下,強化執行能力與組織決策網絡上,有相對的優勢)

 

韓國模式:

2010年公布低碳綠色成長基本法,設置綠色成長委員會,負責審議氣候與能源政策,委員會隸屬總統,由二位委員長,五十位委員組成,委員長由國務總理與總統擔任,同時總統透過特令委任氣候能源永續等領域,對綠色成長,聘請專家學者。(永續發展課題經歷多位總統關注於青瓦台籌組關切多年,然自低碳綠色成長基本法後,於本屆Rio+20積極推銷green growth的成績,為期尚短,實際成效尚有待觀察)

 

中國模式:

2007年6月國務院成立國家應對氣候變化指導小組(國家級組織),組長由國務院總理擔任,成員包括各中央部會首長,共25位,執行秘書單位為國家發展改革委員會。(可持續發展,是中國近年來極為重視的課題,但以經濟發展導向為優先,維持高成長率及開發內地仍是氣候變遷的挑戰與負擔)

 

在當今的世界裡,市場機制失靈、經濟與金融遊戲規則變化莫衷一是。氣候變遷的課題,在大多數的國家仍是績效不彰,在很多國家的決策裡,尚裹足不前。氣候變遷因應所需的高投資無法反應在當下,短視與短期的民主機制、頻繁的選舉過程中。又如歐美與亞洲由於歷史背景與價值文化之不同,各國的經濟條件不一、政治型態不同,無論民主與社會主義國家,皆有不同的進程,不容忽視。

追蹤台灣推動氣候變遷治理組織與模式

永續發展概念在台灣行之有年,由寒天播種到今日的普及,已廣為一般民眾及政府所接受,然制度與機制的建構與設計,一直不見進展與突破。

由行政院永續發展委員會於12年來推動「永續發展綱領」、「永續發展基本法」,到新政府成立後,因應氣候變遷於經建會規劃「推動氣候變遷調適政策綱領及行動計劃專案小組」,以災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性、健康等8個面向做為調適工作架構。又由環保署執行永續能源政策綱領、節能減碳行動方案,向低碳家園目標邁進。仍不見制度與機制,有完整設計,目前僅積極推動組織改造籌備環境資源部。未來的「國家發展委員會」之「國土空間發展處」,仍不見整合效能。

行政院永續發展委員會在今日的架構下運行不力、期程不定,客卿有餘、實質不足、功能不彰,永續會依環境基本法第29條設置僅框限於「環保守門神」之角色,如能將永續會設置法源提升至行政院組織法可使永續會對永續三面向:環境、經濟、社會做適當討論,進行政策環評。

之於面對得來不易的環境資源部在目標、政策與功能上有所建議與訴求。

 

環境資源部組織架構之建議

 

一、  國家永續發展政策,應是國家整體施政的上位指導原則。建議應在行政院層級,確立永續發展委員會之組成及運作機制,對內整合國土規劃、經濟和社會發展之政策與計畫;對外連結環保團體、企業組織和弱勢團體,建立與民間對話之橋樑。

二、  『維護環境、永續發展』應為環境資源部設立的宗旨。環境保護、生態保育、國土規劃、資源永續利用等,都是維護環境必要的行動項目。

三、  目前行政院版的環境資源部組織架構,水、土、林整合的概念不清,也欠缺流域治理的思維,應更積極地對資源進行經營與管理。

四、  在氣候變遷和極端氣候的威脅下,災害的因應與調適成為國家無可迴避的要務,防災、減災及救災工作應有清楚地分工和定位。環境資源部在促進永續發展的前提下,也應從國土規劃、環境保育和流域治理等角度,負責氣候變遷及災防之相關工作。

 

基於上述四點,確有必要重新檢視現行政院版環境資源部組織架構,是否能有效處理「永續發展」、「資源整合」、「流域治理」等課題,因而提出下列建議:

行政院送交之環境資源部組織共計有7個司級單位、10個三級機關,基金會調整後之環境資源部組織建議亦維持7個司級單位、10個三級機關不變。

 

一、政策規劃層級(司、處)

(一)新設置「環境監管司」

  1. 環境影響評估為預防及減輕環境衝擊的重要工具,已成為經常性業務,應包含環境監測、環評法規、環評審查(政策環評、個案環評)、承載量調查、總量管制、環境督察等業務,獨立成司。
  2. 綜合規劃司的執掌應著重在策略方案之研擬,含括永續發展、環境教育、國際合作、綜合業務、政策規劃等範疇。
    1. 此外,因「大氣環境司」僅主管空氣和噪音汙染,建議整併至「污染管制司」,統合空、水、廢、毒等相關污染防制業務。

 

(二)資源循環司調整為「資源經營司」

以資源「經營」概念做為資源整合與規劃之行動,資源循環亦是資源經營的主要原則。資源經營司包含水、土、林、礦及廢棄物等整體資源之經營與管理。

 

(三)氣候變遷司調整為「氣候變遷及災防司」

環境資源部基於永續發展願景,應強化氣候變遷與災害之連結,於政策規劃時即整合氣候變遷及防災策略。環境資源部之災防,強調流域管理之防減災工作,以利其下之三級機關能有效執行災害、保育及流域治理功能。其他減災、救災和災害整備工作須另從國家發展委員會和內政部強化。

 

二、三級機關層級(署、局、所)

(一)新設置「地務局」

  1. 無論國土規劃、環境保育和流域治理,皆須有詳盡的環境調查資料作為規劃依據,然組織改造後未見原經濟部中央地質調查所之功能與定位,建議於環境資源部強化地質調查項目,以作為國土永續發展之基礎。
  2. 合併原經濟部礦務局、經濟部中央地質調查所,及交通部中央氣象局地震測報中心,統合地質、地層、礦產、斷層、地震及地熱等調查分析工作,以地務(Earth Affairs)統稱之。

 

(二)整合原「水利署」和「水保及地礦署」功能,設置「水資源署」和「流域管理署」

  1. 設置「水資源署」:組織改造後水資源用水權利分由三部(環境資源部、經濟及能源部、農業部)掌理,卻未設置水資源管理專責機關統籌指揮調度水資源,且地層下陷、地下水和旱災等更是將來環境之重要課題。因此建議設置「水資源署」,包含水利署之水資源業務與水保局之集水區保育工作,並負責執行水資源指揮調度、旱災應變、地面水、地下水的保育、涵養與經營及新興水源發展等業務。
  2. 設置「流域管理署」:目前流域上、中、下游管理機關未能整合,流域業務分隸不同部會,並以地理單元作為治理分工界面,難以進行流域整體規劃和管理。近年水、土災害連動日趨嚴重,惟水保功能卻漸弱化。因此建議設置「流域管理署」,包含水利署之河川、排水、海堤治理、水災應變及水保局之野溪治理、山坡地保育利用、土石流應變等業務,以整合流域上、中、下游治理工程之調查、規劃及防減災管理。

 

(三)森林及保育署調整為「自然保育署」

森林及保育署所負責之業務範圍,保育對象不僅限於森林,更包括平地、海岸、島嶼及海洋等地區,未來森林及海洋更是台灣保育的二大重要主體。故建議將機關名稱調整為「自然保育署」,以能含括國家所有重要保育對象及其業務範圍。

 

(四)「森林及自然保育試驗所」合併至「生物多樣性研究所」

「生物多樣性」之涵義應含括森林及自然保育試驗等工作,故二者理論上可以合併以精簡組織。

 

(五)其他機關名稱調整

  1. 下水道及污染防治局調整為「污染防治及下水道局」:污染防治工作本包含下水道之業務,故建議調整機關名稱。
  2. 台灣自來水公司調整為「自來水公司」:因經營規劃未來應朝民營化取向,故減去「台灣」二字。
  3. 環境教育及訓練所調整為「環境教研及訓練所」:意含環境教育、研究及訓練,範圍較廣以整合該訓練所之功能。其業務範圍包括原環保署之環境檢驗所、環境保護人員訓練所等單位之工作。
分類: