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國土永續如何成真?

李永展

2008年下半年接二連三的颱風造成了全台各地嚴重的風災水患,例如卡玫基颱風帶來的豪大雨將各地橋樑、道路沖毀,並造成全台農業損失超過3億台幣,而辛樂克颱風則造成豐丘明隧道土石崩塌及廬山風景特定區飯店倒塌。這些風災水患造成的家破人亡慘劇,不得不讓我們再次呼籲應儘速檢討傳統的國土資源利用方式,並將永續發展理念納入國土計畫及城鄉規劃。

依國土計畫法草案的規劃構想,未來全國國土計畫將依土地資源特性劃分為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區及海洋資源地區等四個功能分區。因此,如何透過國土資源的調查及研究,將易發生災害的環境敏感地區劃設為國土保育地區,同時藉由國土規劃管理的配套機制,由源頭整治才是釜底抽薪的積極做法,也才能為台灣立下國土永續發展的基礎。

國土保育地區防災空間的劃設如何採取相對應的新思維及因應措施,將是當務之急,按照國土計畫法草案的規定,未來國土應遵循全國國土計畫,劃定「特定區域計畫」,以解決跨行政區域或一定地區範圍內特殊的課題,河川流域便是其中一個應訂定的特定區域計畫。就此而言,河川流域的整治應以疏導代替圍堵,例如,行水區的空間應採取高規格的標準留設,以作為洪氾時的氾濫區;而都市發展地區則應配合區域排水需要留設適當的防災滯洪空間,以適度吸納瞬間暴雨所帶來的洪峰量,同時紓解區域排水系統的壓力。

而未來政府推動的公共建設及民間開發的重大計畫均應遵循國土計畫之指導,在計畫推動之前的先期規劃階段,應徵詢國土計畫主管機關的意見,以避免錯誤的政策及投資造成環境無法回復的破壞,並浪費國家寶貴的資源。未來應配合國土計畫法立法,針對環境敏感地區劃設為國土保育地區,同時整合中央各部會及地方政府落實國土保育地區土地使用之管制,推動水、土、林等業務之整合管理,從管制面解決環境敏感地區之超限利用問題。

對於國土保育地區之管理應建立一套完整的補償機制,例如,對於因為保育國土而限制民眾權益的部份是否可以給予適度的補償或賦予獲益的權利?國土計畫法草案規定,申請開發許可者應分別向直轄市、縣(市)主管機關及中央主管機關繳交開發影響費及國土保育費,作為改善或增建相關公共設施及辦理國土保育有關事項,這些國土保育費,應依規定繳交至國土永續發展基金。

至於原依區域計畫法編定之合法使用土地、建築物及設施,與國土保育地區及農業發展地區土地使用管制內容不符者,主管機關得依國土永續發展基金之用途,訂定優先次序予以提供獎勵,或以容積移轉方式辦理,使其符合國土保育地區及農業發展地區之土地使用管制。

再者,搭配國土保育地區之整體發展計畫,適度將環境敏感地區之已開發部分引導至周圍區域,同時藉由「以質勝量」的作法,引導國土保育地區朝具地方特色、符合永續的方向發展。此外,透過社區參與及環境教育的軟性作法,從環境意識的觀念建設做起,啟動全民重新思考如何因應氣候變遷的質變現象,並採取適當的生活方式,也是值得採行的作法。

「政府間氣候變遷專家委員會」(IPCC)「第四次評估報告」指出,氣候變遷將在21世紀中葉前阻礙許多國家邁向永續發展的能力,包括我們的生活型態、經濟、健康及社會福利都會受到氣候變遷的影響。即便氣候變遷的結果會因不同的區域基礎有所不同,所有國家及經濟部門都必須透過「適應」及「減輕」手段來面對氣候變遷的挑戰,因此,永續發展必須從「三底線」的環境、社會、經濟面向,擴大到納入氣候面向的「四底線」理念。

氣候變遷已成為影響國土是否能永續的關鍵議題,尤其對海岸地區及島嶼社會更是如此,而要有效落實氣候變遷的適應作法及減輕手段只能透過整合的政策架構。作為島嶼社會及地球村公民之一員,台灣也應對氣候變遷及永續發展作出適當的整合因應措施,因此,我們要問的是:我們究竟要一個因輕忽氣候變遷而成為水世界的台灣?還是要一個健康宜居且永續的美麗寶島?答案應該是很清楚的……

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