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公義與永續》全球化金融: 金融科技下的金融監理

余紀忠文教基金會

Q1:全球化金融強調開放,台灣的資本市場隨著國際連動性強。但中間也可能產生套匯熱錢的灰色空間。因此有金融監理的角色需求。我國金管會是2004年才成立,它發展的歷程、角色跟任務是怎麼樣的過程?

在金管會成立前,中華民國金融業的管理、監督、檢查、處分權力分別屬於財政部、中央銀行、中央存款保險公司等政府機構,因此成立整合金融監督與檢查等權力的機構的聲音與呼籲不曾間斷。

台灣金融監理的發展歷程

1997年以前,要求改革金融檢查的聲浪超過十年,但從未喊過整個監理體系改革,卻在1997年經建會的批示下,瞬間開始改革整個金融監理體制。財政部和中央銀行都有共識將變革定位在檢查層次(提示: 金融監理分成金融行政管理與金融檢查兩部分),但報告送交經建會後,經建會卻認為金檢一元化不宜局限於金融檢查事權的統一,應全面檢討整體金融監理制度。台灣是在觀察到1997年英國設立金融服務管理局(英國的單一監理機制) 之後,才興起改革整個監理體系的動機,在此之前都僅是談論金融檢查一元化而已。因此,當時,改革的目標從「金融檢查一元化」轉變成「金融監理一元化」。

在這樣的脈絡下,金管會成立於2004年7月。目標包含維持金融穩定、落實金融改革、協助產業發展、加強消費者與投資人保護與金融教育。以實踐「金融監理一元化」之目標。馬英九政府時代,馬在 2012 年 7 月,把金管會從獨立機構改為首長制,整個金管會成為內閣首長之一。

(參考資料: 金管會成立背景

前財政部長邱正雄便提到金管會成立的背景,1999年行政院長蕭萬長任內曾提到希望把金融體制做一個大改革,成立一個金融監理委員會或是監理總署,當時為什麼希望有全面的監理單位,一個是當時金融發展,銀行、保險、證券,彼此間越來越融合,所以,從銀行業務來看,三種業務都有,包括日本、韓國都更改,美國以前的證券、保險部門與銀行業務都必須分割,1998年五月眾議院通過,銀行可以兼證券、保險業務的金融現代化法案,1999年五月參院也通過了,一旦加入 WTO,國外銀行可以做集團式的金融業務,台灣馬上會受到很大的衝擊。

時任財政部長邱正雄部長當時點出的金融改革目標是明確且清楚的,那就是台灣要和國際金融市場接軌,為了達成這個目標,金融市場一方面要興利開放業務,另一方面要除弊,推動檢查與監督監理一元化,以避免監理死角。

在這樣的脈絡下,金管會成立於2004年7月,在陳水扁總統任內。目標包含維持金融穩定、落實金融改革、協助產業發展、加強消費者與投資人保護與金融教育。成立的目的是希望有一個獨立機構的委員制,來強化稽核調查權能,以避免銀行丶金融機構及上市櫃公司徇私舞弊。以實踐「金融監督一元化」之目標。

到了馬英九政府時代,馬在 2012 年 7 月,把金管會從獨立機構改為首長制,整個金管會成為內閣首長之一

Q2:金管會於4月底提出將因應潮流開放純網銀的設立,顯現出金管會漸漸順應e化潮流;據媒體報導,金管會預計在今年中旬發布「金融科技發展辦法」,從最近金管會對於網銀的政策說明可看到金融監理的思維有如何的調整?

我國金融監理目前屬於重度監理,許多法規仍是嚴格控管,對於國際金融局勢的變化似乎無法正確反映。金融監理應該掌握大趨勢變化並擘劃未來政策藍圖,如何應用隨時勢調整鬆緊,一方面促進經濟發展,一方面作好嚴格的監理把關。是重要的課題也是金管會能力的挑戰。

根據媒體報導,金管會顧立雄主委已在各種公開場合,將相關重要內容:諸如開放家數不超過兩家、必須與本國金融機構合作、不另外制定專法等政策內容,公諸各界。目前沒有引起太多或明顯的反對意見。這次施放試探氣球後的政策說明沒有引發巨大迴響。

事實上,要使傳統金融機構進步,金管會在監管思維上應如前面所言要漸漸開放,但開放的同時也要考慮整體監理的相關配套。網銀的開放雖然目前未引起太多討論,但相信之後落實會面臨不小的挑戰。我們仍應持續觀察金管會如何架構相關配套措施。

Q3:金融監理應該掌握大趨勢,目前數位時代,金融科技(fin-tech)一詞在全球發燒,像是虛擬貨幣與區塊鏈的問題依舊是發燒話題,這也吸引龐大資金投入,也將徹底改變金融市場的支付結構、科技整合在銀行體系的應用、自動化、以及客戶體驗等等。目前國際上對於金融科技政策大概是甚麼樣一種藍圖?

目前許多國家採取監理沙盒創新實驗,以試行金融科技的到來,美國在這部份卻不是領導者,雖然美國擁有活力十足的金融科技經濟(FinTech Economy),且大量投資在金融科技,在金融科技和監理科技的架構發展上仍是後進的追隨者,因為政府很重視涉及的六項重大事務:資訊安全,洗錢防制,反恐資金管控、金融穩定和金融安全,競爭立場,公共福利和消費者保護。

綜觀各國對於金融科技的政策考量,不外乎5大議題:可靠性(Reliability)、個資保護、責任義務界定、支持或反對創新,以及風險管控與監理作法。

然而,這些議題可能在超大型科技公司如Google、Facebook投入龐大資金,發展自訂的金融科技新遊戲規則後,讓傳統金融體系面臨更艱難的監管環境。為了防止金融危機的再度發生,各國對於金融科技的監管應該要有共識

Q4:在網路時代的連通之下,如何對金融科技進行監管似乎是全球性的議題。因此在新時代之下,金融科技將對金融監理工作帶來甚麼挑戰?

金管會副主委鄭貞茂認為Fintech能帶來的「普惠金融」的效用,金融業和科技業需要合作發展出「跨域共創」,然而要避免科技業在茁壯後步上傳統金融業的「大到不能倒」(too big to fail),又能兼顧靈活性、及時性和協調可能,監理機構的角色扮演就非常重要。

(參考資料:

1.普惠金融: 也稱包容性金融,其核心是有效、全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務,尤其是那些被傳統金融忽視的農村地區、城鄉貧困群體、微小企業。也提升金融機構的經營效率,讓消費者享受便利的服務

2.「大到不能倒」的現象比較顯著發生在金融海嘯時期。在次貸風暴、全球金融海嘯、歐債問題的處理過程當中,大家都擔心系統性的風險,所以遇到「大到不能倒」的金融機構、金融商品或是一些國家,雖然我們不是很樂意,但也不得不施以援手,幫助它穩定下來,以致肇事者沒有得到該有的懲罰。用國內納稅人或是其他國家的錢,去協助這些製造事端的肇事者,當然會產生不公平的問題。)

金融科技的發展帶來許多監理的新議題,傳統金融主要在於防弊,需投入很多法遵成本,科技業則在倡議新點子,提供便利。監理機構必須理解其中的差異,掌握科技用於金融服務的內容,才能在金融科技業創新的同時、又能防範交易過程可能發生的道德風險。

隨著金融科技發展,金融監理尚有6大待解決的議題:

1. 金融穩定

新興科技增加金融交易速度與數量,大量依賴自動化交易,可能導致金融市場資產價格產生較大的波動性和不穩定性。

2. 網路安全

網路服務廣泛採用演算法和技術的解決方案,檢測難度高,可能會增加網路攻擊的弱點。

3. 風險集中

當市場結構調整及網路互聯更加緊密,可能會產生風險過度集中。

4. 隱私與透明的平衡

區塊鏈的分散式帳冊技術將資訊儲存在網路上,開放的網路節點均可取得透明的交易資料,如何保護消費者個資。

5. 重新檢視契約權利義務規則

分散式帳冊技術記錄「數位代幣(digital tokens)」的所有權轉讓,可具有像比特幣的內生價值,或是連結外部的實體資產或數位資產,但其法律地位及轉讓的法律效力尚不明確。

6. 跨國監理合作

隨著網路跨國界的無縫運作,國際合作對於確保有效的監理至關重要,但目前各國的監理方法尚未統合。

Q5:除了金管會對自己的期許之外,政府可以再多做些甚麼來面對金融科技的快速發展?

運用FinTech已成為金融業必須面對的現實,而其影響層面的複雜度又遠超出歷史經驗,那麼政府又該如何進行金融監理,以確保產業結構順利調整,消費者權益得到保障?金管會最近在社會期待之中,根據世界經濟論壇對未來金融服務業的願景報告,推出「金融科技發展策略白皮書」,總共羅列4大面向的11項施政目標。

金融學者李桐豪老師便分析,面對FinTech對金融產業的衝擊,金管會展現改造的企圖心。不過探究其楬櫫目標的落實能力,則不免讓人擔心是否會因缺乏FinTech導入的程序策略,以致出現聲量大卻行動緩的結果。台灣金融業既有「機構型」而非「功能型」的法制與監理體系讓FinTech的推動特別困難。

那如何進行fintech的導入?李桐豪老師也建議:

金管會可以根據設定的基本原則,推動全面性導入FinTech的《金融科技發展條例》程序法,讓FinTech能有規則可循的進入金融體系,提升金融服務的效率與品質。

導入FinTech的基本原則至少包括:1.強調消費者保護,以確保消費者的權益;2.保障個人資訊隱私,避免資訊流竄傷害基本人權;3.合理化金融科技導入程序,強調事前溝通準備,並建立導入成敗監理指標;4.放寬金融機構轉投資非金融相關事業規定,同意金融機構因FinTech導入所需要的策略性投資;5.允許推動FinTech的非金融事業資本依規模比例擴大,讓FinTech新創企業能以小規模實驗進入市場;6.降低退場衝擊至最小,除為保護消費者權益外,也要避免退場時影響既有金融業的正常運作。

FinTech對社會與經濟衝擊已超出金融業本身的營運。無論是貨幣政策操作、商業模式改變,甚至是人與網路及機器互動帶來的後果都仍是有待探索的「大哉問」課題。

在目前政黨政治下,李桐豪老師的觀點與提醒特別值得我們注意。