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五都成形 都內治理空前挑戰

葉俊榮
五都成形 都內治理空前挑戰

原本我們的政府組織,在中國時期,就有省縣市,其中又夾了直轄市,直轄行政院,早期是因為軍閥割據,基於國家統合的作用;來到台灣後,儘管幅員變小,直轄市仍然跟著用,不僅台北市,又有高雄市,形成兩個直轄市,未因應情況有所改變,造成地方政府分成了兩類,所謂的縣市,又有直轄市與一般縣市;一般縣市又有十六個縣市與五個省轄市。在錢、權、人,都按照這樣的區別處理。

錢,牽涉到中央的統籌分配款,四十三%給直轄市,其他縣市分三十九%。權,法律上給直轄市更多的權限,組織方面,可以設較多的局,政務人員比較多,官階也較高,因而創造出了差距。也導致在首都台北市之外,愈來愈多縣市想升格,主因在吃不飽,或是財政、權力、人事上不滿足,這種不滿足主要來自與台北市的比較。所以直轄市與縣市的差距本身是個問題。

行政效能 未來強化重點

面臨這個問題,我們有兩種解決方式,一個不要有直轄市,一個地方自治政府怎麼會直轄行政院、再由首長去列席行政院呢?直轄市在廣土眾民的地方也許有其需要,台灣不需要,因此回歸原來縣市是比較好的處理。

另外一種就是繼續維持直轄市的存在,我們現在走的是第二種。但是必須非常掌握住方向,原因在於既然要讓一些人升格,可否讓有些縣市升格有些縣市不升格?也就是說,不僅維持直轄市,而且繼續加深直轄市與一般縣市的差距?以現在的五都來看,就創造出五都與其他縣市的兩極。

五都形成後,其他縣市未來如果沒有再升格,勢必要進行合併,但困難度增加,例如台東與花蓮,人口二十七萬與三十四萬,都比板橋五十四萬人少,但是不能不做,否則將令弱勢的更加困難。未來,大概是八到十五之間的縣市數,達成二級政府。若此,將造成許多孤鳥,例如基隆要併到哪裡?宜蘭要往台北、還是花蓮整合?即便如此,仍要努力去做,使大家都變成直轄市,這就等於把直轄市廢掉了。最好也透過修改地方制度法等相關法令改名,不要叫直轄市。

大家都成為直轄市後,首都的地位在規劃的過程中不能迴避,其與中央的關係比較接近,實施地方自治比較容易受中央控管,中央給予的挹注也較高,可予首都另外的規劃。

五都形成後又將面臨哪些挑戰?

五都選後,大概有五都與中央、五都之間,以及五都與其他縣市這三種關係。五都之間有兩種走向,一個是相互競爭模式,一個是彼此團結起來對抗中央模式,無論如何,未來都不是單獨的,會隨著議題而結盟。

五都之間的合作或五都之間的惡性競爭,相當程度都會比原來更大,因為五都的人口已佔台灣的一半以上,運用的資源也一定是非常高的,影響力將會很大。

財劃法若不修 競爭嚴重

其次是與中央的關係,財務問題將非常嚴重,財政收支劃分法本來要修正,但從九九年到現在,一直沒有改好,從財政收支劃分的幾種角度,無論是從稅收、支出的角度,現在的制度會讓分配的面向上反映直轄市的需求,四十三%的比率如果沒改,由五個市來分配,稍早台北縣加進來分,已經引起爭議,也導致唯一能做的是中央來補足,這將會造成中央極大的調控空間。

台灣地方自治很大的麻煩是財政一直受到中央的影響很大,因此五都升格後,如果財劃法不做修正,很可能造成中央進一步的控管,這對地方均衡發展是不利的,財政可能惡化,更不用說它會不會因此排擠到未升格縣市的需求。五都之間也會產生誰大誰小,相互競爭的情形。

未來的五都,很多人會升官,例如縣市的主管或一級機關的首長,如局長,一般是比照簡任十二職等,直轄市將比照十三職等,也就是說,升格後的規模,不論是機關數、職等都提高,比較的效果會更大,當然也會增加人事的支出,以台北縣而言,是絕對的增加,因為它是單獨升格,因此五都後的組織,未來必須做到有效能,這是新市府成立後即將面臨的極大挑戰。

權的部分,很多法律都明白規定哪些是地方政府的權、哪些不是,這些都需要重新檢視,看看哪些權限將歸屬直轄市,比較複雜的權,是因規模擴大後所謂的影響力問題,以及升格後從而影響與其他縣市的關聯。

五都中的四都,每個情況不同,一起升格,牽涉到首都境內快速的平面化,則五都將一致面臨內部治理問題,錢要如何花?網絡系統以哪裡為中心?要不要有次中心?

一堆問題跑出來,都內的發展正義問題會出現,都內治理面臨空前挑戰,因此地方首長可以有全權去因應?或是仍然要聽中央的?有些權力是不是真的要下放?這個課題是值得重視的。

最後一個重要問題是法定支出,當直轄市與當一般縣市,法定支出的比例是不一樣的,升格「轉大人」後,要負擔比較大的家計,將來這些分配,政府都必須重新思考。就以健保而言,前一陣子一直在爭執台北市的健保問題,台北市認為不公平,一直到現在也未有終局的解決,五都之後,這些問題都會全部出現的。法定支出如健保、農保、公保,恐怕都面臨要重新去考慮。

原台南縣市存在的財政缺口已經非常嚴重,改制之後遽增的支出及短少的中央補助款,並無法在新版財政收支劃分法內有效解決,大台南財政缺口未來恐將持續擴大,要如何因應?

一般會有個假象,認為升格就是好,以為升格就可以比照台北市,但從現行制度,有多少權錢人,是必須一起看的,因為升格也會增加支出,這是必然的,未來五都形成,對五都的影響,其實是不一致的,即使法律都一樣;因此,在既有的制度下,這些都,它有多少條件,它能得到多少,都必須細算,有些新的都會比其他的都更困難,這確實是存在的。

統籌分配稅款的分配牽涉財劃法,若選後快速修法,或許會有新的作法,然這些都充滿著許多變數,應該說選後大家的頭痛才要開始吧!很多柴米油鹽醬醋茶的事情,要開始去面對了。這些都要以建立合理的制度為首要,也將影響深遠。

合併升格 擺脫直轄市框架

自○五年修憲後,就有「票票不等值」的問題,例如宜蘭四十多萬人口只有一席立委,有些縣二十多萬人也是一席,因此重新行政區劃時,政府也應該考慮到這個問題,使其能夠更合理平均一點,這些不會動到修憲,應該做更精細的調整。

今後在既有的縣市進行合併,是否可能一個縣分割成兩個部分,再分別合併?這是更複雜的手術,理論上必須這麼做,才能達到票票等值,而要做到這個理想的目標,操作的手法要更細膩,也需要有更多的共識與妥協,與先前的規劃。在這個過程,最怕予人中央是在獨厚誰的感覺,這會影響大家共同來探討應該如何修改的可能性。

五都只是走到半路,不是終點,更進一步的合併與升格,我們一定要認真處理,同時要擺脫直轄市的框框,例如,今後將有五個直轄市長去參加行政院會,難道將來成了十都後還是這樣?這在全世界的內閣會議是很少出現的,也彰顯出這個傳統制度的不對,未來應該面對與處理。

行政區劃 要讓弱者變強

在全球化之下,我們來談行政區劃該如何劃分?非常有意義,有幾個價值必須要呈現,首先,如何讓都會的實力能彰顯,它在這個國家的政治、經濟、社會、文化,甚至國際連結、行銷的角色能發揮,這是很重要的。

其次,我們必須在全球化的過程,讓很多偏遠的地區變成中心,例如花蓮、台東,不是一直讓它成為「後山」,這不是開一條道路給它就解決了這樣的觀念,應該思考的是我們如何透過好的區劃,讓它一方面也能夠保有文化特色。

在全球化的脈絡裡面,我們要彰顯多種價值,讓強者更強,弱者也變強。因此,未來必須要讓一些行政區域也有特殊的地位,例如離島、花東,可以使其層級很高,但不一定完全一樣,才不會讓它因體質不同而受傷,如此才能讓台灣的多元特色得以維持。

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