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也談荷蘭治水

李鴻源
也談荷蘭治水

荷蘭全國面積四萬平方公里,人口一仟柒佰萬,全境沒有一座山,大半的國土都低於海平面,最嚴重的地區低於海平面五公尺。因為位於萊茵河的出海口,加上北海的暴潮,淹水成了荷蘭千百年來揮之不去的夢魘。從十二世紀開始,先民就開始了填海造陸的工程,荷蘭著名的風車的主要任務之一,就是要將水從低地抽往地勢較高的河道,因其造型特殊,反成了荷蘭最著名的地標,也成了國家的象徵。為了執行此項艱鉅的任務,需要全民及各級政府同心協力,於是組織了水利會。整合、協調、對話的夥伴關係成了千百年來荷蘭政府運作的文化。就因為這獨特的文化,這一人口不多、資源缺乏、災害頻繁的小國能在十五世紀成了海上霸權,至今在歐洲仍扮演著舉足輕重的關鍵角色,更是世界上對外援助名列前茅的國家。

二次大戰後的一次大水,奪去了荷蘭一仟捌佰多條人命,此傷亡人數甚至超過二戰戰火的荼毒,於是他們開始策劃舉世著名的三角洲工程,用系列的防潮閘門、海堤、抽水設施將荷蘭的西部低地做了徹底的保護。這些鉅大工程的施工難度,在三四十年前是項幾乎不可能完成的任務,對海象、潮汐及河川水文水理的了解與掌握,現地施工技術之突破,都是史無前例的。於是他們投入了龐大經費從事水利相關的基礎研究,成立了數個至今仍舉世聞名的研究單位及學校。經過二三十年的努力,三角洲工程完成了,徹底解決了荷蘭的水患,同時練就一身工夫,成了世界上治水技術的主要輸出國。開發中國家的學子及公務員絡繹於途,過去中國大陸每年約有超過百名的水利官員在荷蘭修習碩士學位,也曾是台灣省政府水利局及自來水公司陪育人才的主要伙伴。於是透過教育,他們即可技巧地主導世界的水利議題及巿場。把一個危機轉化成轉機,進而變成商機,就是這個國家的生存之道。

自邁入二十一世紀,氣候變遷成了人類生存與否的最大挑戰,如何因應與調適,世界各國無不列為優先政策。荷蘭約在2003年即開始進行因應氣候變遷的相關政策的論證,從科學研究、産業轉型、組織改造、法令制定到國土規劃等各個不同面相切入。首先定義何謂氣候變遷?為什麼引發氣候變遷?氣候變遷會對社會帶來多少衝擊?現有科技是否可消弭這些衝擊?要花多少錢來辦這些事?最後誰來執行此一艱鉅的工作?因為這政策的制定會影響到所有的土地使用標的及大部分人的生活,涉及各級政府的運作及法令的修訂。為了讓民眾能充分了解及意見表達,他們總共用了兩年時間,進行了將近四仟小時的對話,取得大方向的共識後,再進行細部的規劃。政策的擬定需要專業的支撐,他們投入大量經費(在2004到2012年間共投資3.5億歐元折合約140 億台幣)整合全國各主要大學及科研單位,從事全面的研究及分析。再將研究成果與對話預案相互印證。於是分歧逐漸消弭,最終達成多贏的共同目標,然後再交由相關部會逐步落實。

因為氣候變遷,荷蘭必需承擔所有河萊茵河集水區增加的水量,河川的通洪能力已不是傳統的工程手段能解決的。因此他們的主要調適策略定位為與水共生(room for water),利用土地使用標的改變及都市設計的手段增加行水及貯水空間。包括35個子計劃,總預算23億歐元(約1000億台幣),預計2015年完成。除了將空間還給自然,增加河川的滯洪空間,降低隣近城市的淹水風險外,同時涉及遷村、安置及地方政府財務等,結合沿岸城市的都市計劃,打造水岸空間。我們去參訪了鹿特丹附近的一個案例,他們從八年前就開始規劃要拆掉Dorech 城附近萊茵河的一段堤防,將一大片在八O年代屯墾的牧場轉變成滯洪池。但這塊地上已有許多的農戶,剛開始配合意願不高,且意見相當分歧。他們共花了兩年的時間和農民對話,願意搬走的,政府協助他們在荷蘭東部取得土地,重建家園,不願意離開的,政府協助他們將房屋及牛棚建在土丘上,平時他們可如常的使用土地,但在洪泛期間仍有避災的空間,達到雙贏的目的。施工期間幾乎沒有抗爭,目前計劃已接近完工階段。更值得一提是,荷蘭在積極面對氣候變遷挑戰的同時,同步成立一個跨國的三角洲聯盟(delta alliance),希望透過這一聯盟的運作,將荷蘭經驗輸出到世界各國,共同面對人類有史以來最大的敵人。同時也爭取他們在這一項目的發言權及主導權,當然背後有無其他商業考量,自然不在話下。

台灣和荷蘭一樣都是地狹人稠、資源缺乏的國家,也差不在同時開始規劃因應氣候變遷的政策,在三角洲聯盟草創之初,他們對台灣表達濃厚的興趣,因為台灣在水利相關科技的能力,是亞洲國家中的佼佼者,而且台灣有許多荷蘭所沒有的挑戰及技術。希望透過這一機制,除了一方面解決台灣本身的問題外,更能進而能將技術輸出,協助其他亞洲國家建立他們政府相關的職能(capacity building),解決他們自己的問題。我很熱心的邀請荷方主要的負責人,拜訪當時藍綠政府的高層官員,我們也表達高度興趣,可惜十多年來研討會辦了不少,知名專家絡繹於途,但主要關鍵工作一直沒有落實,錯失一個可以積極參與的國際平台,也失去一個新觀念引進的暢通管道。每年三角洲聯盟都會在世界各地舉辦各式各樣的研討會,也都會邀請我這位老朋友參加,但我一直都不敢與會,因為我無法向他們解釋為何台灣當初的承諾都沒有兌現。看著人家有計劃有節奏全方位地在面對他們的問題,而且已逐步落實。十多年下來荷蘭的政府改組了,相關法令修訂了,國土計劃的觀念改變了,甚至連學校的學程都不一樣了。我們卻還在原地踏步,還在用最傳統的思維方式在面對一個未知的巨大變局。其心情豈是徒呼負負四個字可形容。另外荷蘭的公民參與全民對話是此政策能落實的最大關鍵,我不禁要問透過兩年的對話來弭平爭議尋求共識,我們的政治人物及媒體是否有這樣的耐心及決心?不要羨慕荷蘭的成就,而是要學習人家形成決策的過程及真正民主精神的落實。在面對氣候變遷這部份我們已落後了十年,我們還有多少十年可浪費?當下一波災難來臨時,我們真的準備好了嗎?醒醒吧,台灣!

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