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【基金會刊登】為韌性臺灣 治水整合向前走 (刊登於108.4.25中國時報A8.A9)

余紀忠文教基金會
【基金會刊登】為韌性臺灣 治水整合向前走 (刊登於108.4.25中國時報A8.A9)

前言

吳澤成(行政院政務委員)

經濟部水利署在0823災後積極籌備治水會議,感謝余紀忠文教基金會共同策劃今會前會,凝聚共識與建立對策,期待此次會議能實際對治水、治災有所助益,後續將持續貫徹、追蹤及執行。95年到108年之易淹水計畫、流綜計畫,連年編列治水預算約一千八百多億,外界看來沒有明顯成效但實已進步許多。這次暴雨超過保護標準,居民認為不該積淹多天不退,抱怨非常多,究竟原因為何又有何對策,於是召開全國治水會議。

我與賴院長到淹水處與災民相處也看了初步報告,大概綜合三個面向,首先要強化國內環境保護工作,減緩氣候劇烈變化,減少極端降雨事件頻繁發生;再來需有國土合理規劃及土地利用,源頭管理很重要。最後是治水,這關係到規劃、設計、維護管理,規劃建設是否有系統性考量。整體配套不可或缺,經費編列、計畫推動等都有關係。這次在嘉義碰到一個現象。地方沒錢可維護管理,竟然把水門封起來(三個損壞,沒有錢可修復),正常水門排洩抽水量約三分之一,靠抽水機也來不及,當水退之後,水門就要打開,讓水快速消去。

由於下水道規劃等排水設施完整,所以市區的水退得快,但市區以外地區不盡然,之前規劃主張外水不要進到內水,但未考慮內水如何排出,這些需從系統面上檢討。工程保護有其極限,也要讓社會大眾、民意代表了解防災觀念,避免無謂指責,減少災害造成的損失。

曾文生(經濟部政務次長)

本次會議是屬於公民的會議,不單是工程界的會議。我們從過去治水計畫名稱就會看到進步,一開始做易淹水地區是在解決症狀,後來的流域綜合治理計畫試圖從根本解決問題,但仍偏重工程,今必須順著氣候去因應,已經很難找出更好的工程方法一朝解決所有事情。從0823水災後,不斷爭論滯洪池、抽水機等工具到底有效無效,真正到現場救災就知道,有更多問題要綜合解決,除了系統性檢視,「人」才是核心,面對水災、極端氣候要翻轉觀念。

水利署透過水利法訂定,提出出流管制與逕流分擔的設想,透過法律規範開發行為,但很多問題不見得在這些開發申請許可中。例如嘉義政府做農地重劃、排水系統規劃,排水系統和周遭地面抬高,但房子地基並未跟著提高,水便會累積在村中,需要蓄洪池疏導,因此還需更多應變措施及不同單位的溝通合作,以人的管理為主,工程為輔。

0823帶來的教訓是,不只颱風會帶來豪大雨,汛期也會降下大量豪雨,如果當初警報等同颱風等級,是否可讓民眾提早警戒,在雨未降下前先行排水,馬上進行因應。韌性臺灣不再只是工程,還要奠基人民的知識,與更創新、有效率的工具(例如開發輕型擋水板),才能打造更具韌性的治水策略。

賴建信(經濟部水利署署長)

有鑑於氣候變遷已成全球常態,極端降雨事件頻傳,水的問題日趨複雜且影響深遠,防洪治水已為當前重要工作,經濟部水利署持續推動各項防洪治水工程,多年來由易淹水地區水患治理計畫、前瞻基礎建設水環境計畫等,在前輩的經驗下已逐步累積相當治水經驗與成效。

去年0823豪雨事件後,各界對於治水有更多期許,行政院指示水利署規劃召開「全國治水檢討會議」,以關鍵基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性及組織韌性四大面向作為討論議題,水利署同仁邀產、官、學、研及公民團體參與,除檢討目前防洪治水工程外,並集思廣益提出更全面、創新、務實及效率的流域治理、避災及減災等策略,亦善用新科技及智慧防災技術,期能在公私部門分工合作下,攜手打造韌性及抗災宜居城市,特別感謝余紀忠文教基金會余範英董事長給予策劃建議。同為追求永續發展的一份子,掛心前瞻國土規劃、面對人口結構、社經及自然環境變化等挑戰,需借重各專業領域長期的耕耘投入以及在地民眾的合作。

 

余範英(余紀忠文教基金會董事長)、林盛豐(監察委員)

臺灣位處颱風、地震、水災等天然災害頻繁地帶,加上氣候變遷、地形陡峻,每有暴雨往往引發嚴重的山崩及土石流,走過災害重建,深知中央改革與民間協力相扣,推動公共政策不能單靠政府部門,在地人投入是關鍵,中央政策必須明確,地方因地制宜,家園永續與打造韌性需不斷努力。

余紀忠文教基金會長期關注水議題,有幸參與此預備會議,有鑑水利同仁治水已跳脫傳統工程思維,開創新格局,建立具有韌性的國土安全與健全流域治理。今水利署因應極端氣候的險惡與前瞻水利環境現有政策的挑戰,但見政府多年來在操作實務過程中對水利組織架構的思考,仍有商榷之必要,目前治水工作分散於各部會及單位,橫向分工與縱向管理問題,能否事權統一、中央與地方分層負責,建立治水工作的機制與網絡。目前行政院的規劃有經濟及能源部水利署與環境資源部的水資源保育署,近年來發生水患的癥結在各自為政,整合上非常困難,水利署屢屢擔負重任,氣候變遷挑戰方興未艾,積極考慮將水議題相關工作全面整合。有見政局更迭下,國家永續治理的文官機制應重視與考量。

水利署綜合報告

曹華平(經濟部水利署副署長)

面對韌性挑戰與治水省思

0823災後發起韌性省思希望普及各地。檢視與報告面臨挑戰與治水思維省思兩部分。面臨的挑戰源自臺灣地文狀態山高水急,與歐洲坡緩大河截然不同,又地理位置在颱風常經路線上,年均3~4個颱風造成威脅,如何因應複合型災害亦要思量,面臨強降雨,遇時雨量達一百毫米以上情況,與世界其他國家相比十分嚴峻但也不得不著手應對。對於溫室效應產生的輻射熱,預估全臺強降雨頻率會越來越大。此外六都人口集中化造成人口密集,進而與水爭地,在都市開發及治水方面需更加注意,極端氣候、河川坡陡流急、西太平洋颱風帶、地層下陷等,使得臺灣在治水上苛刻險峻。

省思方面,日本仙台第三屆世界減災會議中有四大推動目標,分別是準備、減緩、恢復及成長。我們可從中借鏡提升治水韌性,韌性即是災後能更快吸收經驗及快速恢復。水利署與各縣市、部會凝聚治水共識,針對關鍵基礎建設、組織韌性、經濟與社會韌性進行討論,網羅中央及地方意見,擬定更合時宜的規劃藍圖。淹水不可免!如何減輕災害並做到災後復原,才能不怕水淹。

王藝峰(經濟部水利署副署長)

流域治理、跨域整合為根本精神

就「關鍵基礎設施與組織的韌性」做引言。每一代水利人都必須面對當代挑戰,努力解決水患。以大臺北防洪工程為例,為解決三重、新莊、蘆洲、泰山等地早年常淹水問題,於是民國53年興建石門水庫,水患隨工程完成漸減,但基隆河流域水患卻開始,因此有治理基隆河相關計畫,但這不代表水患解決。104年新店溪治理,告訴我們挑戰仍持續進行,無法單靠過去前輩的奠基而高枕無憂。

在關鍵基礎設施中提出四大對策,根本精神是「流域治理」與「跨域治理」,流域治理並不是把水利工程從河道佈設到流域,而是治水工程時必須考慮居住流域內每個人、部門的需求。例如進行地層下陷防治工作時,關鍵的農業水資源不足無法協同農委會解決,再多的工程措施都是事倍功半。0823後許多治水成效已浮現但未來還可更好,水利署正與中央氣象局合作,提升預報準確,讓水利防災、救災工作能順利進行,更希望引進歐洲先進設備提升精度,強化降雨預報能力。更重要的是土地防洪能力,透過105年完成的逕流分擔出流管制,首次讓治水工程跟都市計畫、區域計畫結合,水利設施不再是水泥高牆,應是都市設施一部分,而在署內規劃中,相關子法於今年年初已完成發布,希望有助於相關示範工作能順利推動。

鍾朝恭(經濟部水利署副署長)

治水對策與自主防災社區

治水對策分四大項:經費、水災風險管理、整備應變、提升防洪韌性。

(1)經費支持(2)水災風險管理:針對問題提出更有效的處理方式。107年完成四大流域風險管理分析,108年針對26條中央管河川流域做風險評估,同時進行災害調查。0823水災後水利署已辦理37場座談會,傾聽各界意見及結合在地知識,精進各項防洪作為,同時將於108年規劃研究洪災保險,過去嘗試推動,雖執行上有其困難仍希望能持續瞭解相關影響及配套。(3)強化整備應變:結合產官學界與社福單位,通力合作達到四季平安目標,規劃先從學校開始建構韌性校園,進行校園防災教育,並與社區、專業機構及學術界共同檢視高風險區,同時加強防災訓練,也與長照機構合作並提供必要水情資訊援助,希望大家都能平安渡過災害。另外在全國也輔導成立466個自主防災社區,共同作好防災避災及減災工作,在此感謝多家企業、團體及醫院診所協助整備復原工作,使得社區面對災害時更有應變能力。(4)提升防洪韌性:規劃防洪建物、在地滯洪、高腳屋、防水閘門及擋水板等,加強道路透水導排系統。今年預計於南部地區先行試辦推動在地滯洪,規劃以地理區位合宜之低窪地區為試辦對象,並給與合理適當的補償或救濟,除可減輕政府預算投資外,亦可達到減少災害受損程度,希望在工程、非工程與生態兼顧下達到水來人走的避減災,及人來水來穩定供水的目標。

治水尤重源頭管理 保護標準

陳伸賢(中興工程顧問社執行長)

現在的治水理念是流域綜合治理,也是源頭管理的理念,要求產生的水量能在源頭盡量吸收,逕流分擔出流管制亦同。以流域來看,希望上游集水區20%的水能夠貯存,中游滯洪、蓄洪能延緩或是減少排入河川的水量,不同部門各司其責,再加上下游的傳統堤防、疏濬、抽水站及非工程手段等,共同整合讓河川負擔減少。

談經濟與社會韌性的幾道防線,工程都有保護標準,例如區域排水保護標準十年、中央管河川一百年,但氣候變遷造成異常降雨,保護標準被降低。韌性與保護標準有關,保護標準與保護標的、當地社經發展有關連,且隨著經社發展,保護標準要提升才有更強韌性。什麼程度是大家認可且公平又合理的保護標準?過去我們強調保護標準用回歸期,可是回歸期是動態的,可考慮建議用「量」來制定,例如臺北市是78釐米每小時,新北市是80釐米每小時的雨量不淹水,這是將來要面對的課題-保護標準的檢討。

淹水與土地使用有關,因此在上位的國土計畫裡就要把敏感地區剔除,不要與自然抗衡。都市不斷發展導致地表逕流增加,海綿城市、各種工法都可改善,新北市已有規範。法定規定的建蔽率,新北市都市計畫法施行細則自治條例規範減少建蔽率10%,透水率要80%以上。不管滲透或蓄水,要80釐米乘以面積(開發增加的地表逕流),這個量必須自行吸收。

民眾有知的權利,每當淹水,民眾就認為政府做得不好。因此平時就要讓民眾了解保護程度,而不是虛偽的安全感,超過保護程度時應告知如何處理、避災、防範,社區有防災意願的,則給予輔導及資源。企業防災部分,政府僅提供基本保護,淹水對企業傷害大的,要自行提高保護標準或增加應變作為、保險。國內許多工程顧問都有相關服務。另像中興工程蓋新大樓,擋水閘門有1.5公尺高,八成排放的水可回收,企業要主動提高韌性。

目前已開始試辦農業保險,但過去農民都認為災損後,政府會提供全面補助,所以不想花錢買保險。包括地震、火災,只要有災損的合理評估,保險業者都可提供好的保險商品,災害不能避免,就需有大數原則、風險分擔。智慧防災國內已經在做了,臺灣的ICT技術,不論軟硬體、防災技術都很成熟,如何透過各種感應器蒐集資料,建立水文、地文資料,上傳網站平台並分析,依需要設計決策支援系統,就可解決很多問題。

 

蒐集水情資訊 完備智慧防災策略

彭紹博(國家發展委員會國土處處長)

工程做了很多,但後續如何提高耐災和回復能力,這部分較少討論。現有防洪工程其實已做到相當程度,未來應結合科技導入或自主防災社區,從基層組織提高耐受淹水韌性。我們隨時可能面臨超過防洪保護標準的洪水、豪雨,減少損失並加速回復要有應對準備。接下來就智慧防災科技導入及防災工作、提升防災韌性等跟各位報告。全球暖化、氣候變遷,暴雨暴潮強度增加是全球都面臨的狀況,若應用ICT技術優勢,發展智慧防災導入方案,還可輸出全球,讓臺灣防災科技走向世界。

現階段防洪治理,區排就是24小時雨量250至3百毫米,但去年823水災,台南平原地區24小時雨量就達7百毫米以上,若各地都有自主防災社區,再配合智慧防災策略,應可減少損失,未來關鍵是從科技導入,與基層自主防災社區談話、推廣,才能提升耐災並加速回復力。科技導入部分,最重要的是蒐集水情相關資訊,能即時通報水利、防汛人員、社區與市民,現有防災資訊可藉由水情APP、有線電視傳遞。應用警局路口監視器、水位站資料、移動式抽水機運轉資訊、抽水站資訊等,全部監視觀測,同時透過影像辨識,確知何處有積淹狀況,訊息就能同步傳遞,例如台南水情APP,包括雨量、水位、水庫、潮汐資訊等,都能即時提供給民眾。

未來做法是透過IOT,因資訊傳輸費用相當高,因此透過雙模系統把資訊網羅,同時建立中繼站,包括移動式抽水機、水位站,除了透過影像,也在易淹水路口裝置低窪地區水位監視系統,知道淹水歷程後可回復淹水預警模式調整,希望做到淹水模式即時演算,能知道未來一至三個小時哪些區域有淹水風險。做到即時預警,能得知地下道、道路可能的積淹狀況,進而提早封閉,同時把資訊透過google map發佈,減少民眾颱風豪雨時的用路不便,這些資訊若能立即提供自主防災社區運用,就能提前啟動防災作為。

逕流分擔部分因少子化關係,許多學校預定地要解編,建議不解編而做立體化運用,地下層做儲洪、蓄洪設施,一、二樓為停車場,三樓可做運動設施提供民眾休閒設施,同時減少淹水風險。新吉工業區除原本九萬噸滯洪量,又把周邊綠帶降挖,加上雨水儲留設施,共可達到三十萬儲洪量,可減少周邊地區淹水風險。建立韌性臺灣,要與水共存、具備永續總合治水思維,建立都市計畫區、非都地區排水計畫審議及環境敏感區查詢機制,避免不當開發進入高淹水潛勢地區衍生水患。

水土不服 治水難為 結合地文

李永展(中華經濟研究院研究員)

治水應考量國土,將水土同步思考,不然會水土不服,我嘗試從國土規劃與韌性城市角度切入。臺灣都市計畫人口佔全臺80%,已突破聯合國平均值,聯合國預計2050年才會有50%人口居住於都市,臺灣早超過這個門檻;另一方面,六都人口加總約一千六百萬,其所產生的都市人口密集會造成城市壓力,歐盟現在開始提倡「收縮城市」(shrinking city),且必需是明智收縮(smart shrinking)。

氣候變遷及環境問題端看如何解讀,若當成災難就變成脆弱度,若解讀成資源,則會變成韌性。脆弱度是惡性發展及不永續所造成的,若不是永續發展,即便做末端處理,或是增加灰色工程、綠色工程,恐怕都比不上綠色基礎設施,國外現在談的就是GI (Green Infrastructure),從這個角度來看,或許不該訴求反彈回復原狀(bouncing back)的說法,而是反彈往前走(bouncing forward),韌性就是彼此適應、學習跟轉型的容受力。

臺灣國土空間發展體系的轉變,從過去有四本區域計畫-北、中、南、東,最後合併成一本「修正全國區域計畫」。而2016年國土計畫法公告施行後,2018年已公告全國國土計畫,目前仍維持國土計畫法與區域計畫法併行,各縣市正在研擬直轄市、縣(市)國土計畫,預計2020年5月1日前要公告直轄市、縣(市)國土計畫。

更重要的是2022年5月1日前就必須公告國土功能分區圖,國土功能分區圖公告後就沒有區域計畫法及區域計畫了,所以各位現在常被問到:「開發許可要不要水利單位同意?」現階段都還有,但2022年公告國土功能分區圖後沒有區域計畫,也沒有區域計畫法,國土計畫法施行後最重要的觀點即是把「開發許可」轉為「使用許可」,未來國土計畫要指導國家公園計畫及都市計畫,以及配合中央部門計畫協助做直轄市、縣(市)國土計畫。今天談水、土部分,功能分區中的國保一,涵蓋山脈保育軸帶、河川廊道、水庫蓄水範圍、飲用水、水源水質保護區範圍等,跟水很有關聯,其餘瀕鄰的河川野溪,或是自來水供應地區叫國保二;國保三是國家公園,國保四是都市計畫區中的保育或保護地區,而不劃入城鄉發展地區。

氣候變遷造成穩定水供應的問題,包括水質、水量,這是工務單位職務,從都市發展角度來看,如何讓濕地水系具有韌性,便需要從環境生態營造做起,串聯景觀休閒空間,到法令制度彙編,提升組織韌性。最後提出三個P:People, Planet, Profit(人、地球、獲益)的發想,找出關聯性的區域,在當中找出新契機與戰略位置。水土一定要服!從國土計畫、都市計畫、國家公園計畫角度思量,才能確保水、土具有韌性,才能達到永續國土及韌性城市。

 

受體角度思考 溝通參與共識

陳亮全(銘傳大學專任客座教授)

治水還有許多面向要思考,談耐災、不怕災害、不怕水淹,適度調整等,對民眾而言是如何維持日常生活,即使淹水還要保持生活機能,若有災害就儘速復原重建,需找出讓一般民眾瞭解的說法。降雨、地震等,不一定會變成「災難」,是因為有人居住才成為災難。

如何使受災個體不碰到災害,我們做了緊急應變降低災情,但卻忘了受體本身,也就是人與都市,納莉颱風時,臺北地區許多大樓地下室淹水,因多數機電設備在地下室,一淹水大樓就停擺,災後我建議將設備移至高處,但仍沒有結果,因為民眾認為:「不要淹水就好!」這是最大的問題。我們必須在災害衝擊受體時,使受體可承受,再者,災害必須從減災到重建,在過程中因災害造成的損失程度不同,若超出減災和應變範圍須調整應對,但受體若有更高承受力,就不必做很多應變。

綜上提出幾個想法:第一,要更重視受體,今提到諸多方法仍以防災為重,但受體本身如何承受新的災害、暴雨、淹水,很多人只要稍微淹水就受不了!去年十月威尼斯也嚴重淹水,每年皆會發生幾次,但民眾仍笑著跑馬拉松、繼續觀光,當然災害狀況不好,但在一定受災程度下還能維持生活機能,就像廖桂賢教授提的「承洪韌性」;第二,耐災能力要多大?這需有共識才能承受,要透過不同管道的溝通、學習,進而改變思維。荷蘭有卓越的防洪計畫,也是經過數年的溝通學習,計畫好壞不在於工程數量,民眾認為工程做得多、做得好,所以不會淹水,這樣的思維必須翻轉,否則政府與專業單位將來仍會被要求。第三是參與的單位、組織,剛提到的已不僅是水的問題,而是國土問題,國土規劃要與水利部門合作。新北市在林口做很多滯洪池,做的是建商,後續更重要的是維護營運,操作責任則是居民,若沒定期檢修也無法發揮效果。

總體目標很重要,很多政策都是獨立規劃,卻難看出整體藍圖,民眾對於政府的目標應要了解。治水工程已非水利部門個別課題,而該將水、土、林綜合考量,納入國土治理、城鄉治理議題,更重要的是社會治理,使社會各界,包括民眾、不同部會、企業等,都願意一同面對環境變遷及都市化所帶來的考驗。

 

解決問題 組織、部門事權協同承擔

游保杉(國立成功大學特聘教授)

從國際案例來看,2012年紐約遇到SANDY颶風,市府在隔年提出建立更強大、有韌性的紐約,接著2019年已提出第三版氣候韌性設計指南。在企業組織韌性面摘要與大家分享,指南提出4 Sight 強化組織韌性,包括一、預測未來及做好準備的能力;二、了解現況;三、監控及探討事件並評估其改變,適時停下檢視回顧,不管是內部單位,或組織間的協調互動,是否朝向目標方向前進,針對組織內關鍵風險,是否設定目標排序或投入資源;四、從經驗中學習,這指得是觀念、思維、慣性能力的改變。

災前準備、災時應變、災後復原工作,我們已有不錯的因應能力,未來要融入韌性,諸多面向非單一水利部門可達成,譬如強化國土規劃,加入綠帶,這不是水利署職權,組織間不管橫向或綜向,尤重整合能力,中央政府單位、非政府組織、企業、志工等要有聯繫,包括瞭解社會大眾需求、建立良好溝通,資源統整分配、復原重建。風險是從危害度與脆弱度來討論,逕流分擔只是一部分,其實要降低風險仍有很多面向要做,光是Load Reduction、下游洪水的承載力,牽涉到的單位很多,單一部門往往關心自身議題而忽略全貌,組織間整合非常重要。

再來看歐盟的Pearl計畫,當中針對韌性、組織部分,包括國土規劃、土地利用管制、濕地、綠帶,甚至建築規範等,已跨越水利單位業務,以臺灣水利署位階要推動這項計畫,需要中央給予更大的力量,提高水利署位階才能整合不同部門一同努力。最後把歷屆全國水利會議,有關組織部分的共識提出來檢視,83年全國水利會議就希望水資源能有統籌主管機關,87年會議提到,要有水、土、林、海資源整體規劃及分工,92年提出要整合事權、成立部會層級專責機關,98年也再度被提出來,同樣問題一再出現肯定迫切需要。最後呼籲,組織韌性需面對外部多變、多元的環境,工程若都是Top-Down下去,民眾不見得接受,應思索如何Bottom-Up上來。

 

與談

林鎮洋(國立臺北科技大學特聘教授)

水在部分地區產生洪災,就是土地管理不好,灰色工程是政府的承諾,但更多些綠色工程就多些安全。推動氣候變遷調適最大阻礙來自於私領域及公部門間對於資訊取得及透明度、財務健全、客觀評估指標及跨部門間協調等,要有因地制宜的調適治理,避免決策錯誤,而因地制宜的調適治理在於建立信任機制、反復式的風險管理模式及公私部門夥伴關係。

吳茂成(臺南社區大學台江分校執行長)

期望公部門每次災後都應花時間與居民交流,將專業知識講述給在地長者並使他們明白,才會收到地方經驗回饋。水災調查都是災後才開始,短時間即要求完成,寫論文都不可能如此,最後流於形式。災後應排定時間請各河川局、水利局,定期與在地民眾展開流域綜合治理交流,各個村落也一定要建置雨量站,排水線應綠道化,水質重金屬汙染同時要密切觀察。

廖桂賢(國立臺北大學副教授)

面對淹水的韌性,我稱為「承洪韌性」,有兩個層次,第一是社會容受淹水的能力,第二個層次,假設沒有辦法容受而妨礙社會經濟活動時,「承洪韌性」就指能迅速重建、恢復原有功能的能力,這部分是我們較熟悉的,臺灣災後重建力其實不太差,但淹水容受力可說幾乎沒有。系統、社會、城市、鄉鎮欲具備承洪韌性,要不斷經歷淹水,學習、適應並調整,被高規格防洪設施保護反倒會失去韌性,就像大臺北地區民眾面對颱風豪雨來臨,鮮少有防災防淹措施,災害意識非常低!今談韌性臺灣,是一個範型轉移,水患治理重心需從強化防洪轉到培養淹水容受力,從環境設計著手,包括逕流分擔出流管制、海綿城市、低衝擊開發等措施。

張靜貞(中央研究院研究員)

在全球治理的架構下,聯合國強調完整的架構需了解現在及未來氣候可能面對的衝擊,並了解資訊如何傳達,提高民眾對風險的認知,進而管理架構及盤點科技法規。聯合國專家小組提出調適治理的挑戰,橫向為不同部門間溝通與協調,縱向為中央、地方、產業到地方人民的整合及政策傳達,氣候變遷需不同領域合作,才能掌握氣候的不確定性,將不同利害關係人納入政策中,由下而上將決策流程建立,決策流程中最重要就是風險管理概念,定義出各種調適方案針對利害關係人的衝擊及效益做分析,此部分在經濟、社會面扮演重要角色。保險可能無法同傳統保險的實損實賠,公部門無法根據現有法規進行,又或者保險公司不願配合等因素造成,難取得共識,未來需在成本效益平衡原則下,進行降低風險的調適選擇,提供政府參考再規劃執行。

羅紀琼(中央研究院兼任研究員)

現有施政目標基本上將重心放在易淹水區,從資源分配上來說當然較有效率,但若災害發生在不常淹水處,就會產生公平性問題。保險原則是大數法則,將風險分攤,發生機率小,損害幅度大的才要用保險方式,但臺灣一年有六到七個颱風,發生機率很大,臺灣面積小所以風險集中,這樣的保險其實是違反原則的。

結語 賴建信、林盛豐、余範英

(一)基於永續發展,水利單位要配合全國國土計畫,提出全國性的水利計畫,對國土保育區、國土復育促進地區及特定區域計畫等,提出具體主張。

(二)制定中央國土計畫的水利部門計畫,地方則針對流域上中下游做整體規劃,跨縣市部分由中央管理機關召集地方政府一同審查、改正。水利部門計畫與上位國土計畫銜合落差大,尤其非都地區、山坡地與平地界面的整合。

(三)面對氣候變遷,治水觀念應重源頭管理,推動逕流分擔與出流管制、海綿城市概念,作為縣市國土計畫與全國國土計畫縫合橋樑。

(四)易淹水地區防洪配合土地分區使用推動在地滯洪、蓄水(入滲),都市計畫、道路設計要考慮治水;調查易淹水地區公有農場、埤塘漁塭加以保育,做為災害緩衝區。

(五)深化流域治理,各級水利機關設專責單位,推動公共治理,促成「在地經驗、專業技術、政策規劃」,共同探討村落淹水成因及解方,推動社區自主防災。

(六)防洪保護標準需依今韌性的需求漸進調整,重新建立合理、公平的保護標準。與在地民眾結合,逐步調整治水階段及漸進提升強度,強化溝通並使地方認同,建立長期意識、行為。

(七)建立淹水村落的水患及環境治理經驗知識庫,譲社會民眾、媒體理解淹水無法完全避免,需有一定程度的淹水容受力。

(八)積極統合有效能的水利組織再造。面對氣候變遷,需能獨立運作調度進行水、土、林、流域業務整合、統一事權,做有效溝通。

 

策劃:余紀忠文教基金會 經濟部水利署

整理:賴祉維