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【基金會刊登】全國國土計畫 可預見的困境與挑戰 (刊登於中國時報A8.A9)

余紀忠文教基金會
【基金會刊登】全國國土計畫 可預見的困境與挑戰 (刊登於中國時報A8.A9)

 

前言與主持 余範英(余紀忠文教基金會董事長)

國土計畫的推動,目前遇到的問題包括如何從都市計畫、區域計畫等轉軌落實,如何推動公部門在中央部門計畫的參與分擔中提升宏觀思維,彌補能力不足,未來的決心是考驗,推進尚有屢屢風雨。除民間對國土規劃的認識仍應提升外,

如何有前瞻的規劃步驟及有效率的財務運用,結合務實的力量是今日的主題。涉及三層面,一是回到規劃,即規劃如何能為長久打算;二是治理,治理的體系的組織有多少能力、勇氣,挑擔子;最後是檢視執行,品質與效能的可行與障礙。論壇特邀中央與地方公部門代表,在功能上對口回應,不光只看政策規劃,更重治理過程。這是做事的當口,把握「結合」和「轉變」的關鍵時刻,長期在水資源及國土議題中盡心盡力的夥伴,繼續努力。

 

黃書禮(臺北大學都市計劃研究所特聘教授)

全國國土計畫已訂立通過,現正在編縣市計畫,從全國落實到縣市國土計畫會面臨諸多問題,希望透過論壇協助地方國土計畫的規劃,當然前提也包括全國國土計畫應提供明確政策與指導,使縣市國土計畫能順利進行。

今天會議特聚焦在兩重點,一是農地,尤其是違章工廠和農地違規使用,農地違規應非規劃問題,但縣市國土計畫不得不面對,且這是最難處理的問題,亦即檢視國土規劃成因與成效的起步點。第二個議題是針對「水」來討論,這也是余紀忠文教基金會長期關切擅長的主題。8月23日在南部地區產生淹水災情,極端氣候現象越來越嚴重。水利法修法在今年6月也增訂逕流分擔與出流管制,由於水土不能分開,如何從國土計畫角度面對水災問題也是重要課題。

 

 

國土計畫關鍵在於整合

陳繼鳴(內政部營建署副署長)

若以客觀中立方式俯視,談國土計畫進度與到底做了哪些,攸關價值取向與判斷,留待各位提供意見。現行國土計畫最大的問題是整合,不管是整個空間規劃、土地利用,或是治水、農地維護,都涉及不同單位及行動計畫間的整合。國土計畫不可能一次到位,但希望讓所有相關單位,把治理、規劃、執行作法等,慢慢輔導進入軌道。

國內以往沒有全行政轄區完整計畫,只有支離的計畫。像都市計畫,雖有4百多處,只占國土14%地區,其它是非都市土地,區域計畫則按現況編定,後來開放開發許可後,造成都市、非都開發,競合間如何安排,造成許多問題,未來希望透過國土計畫整合,城鄉發展區的目的就是如此。目前進展到第二階段,在108年要求各縣市政府將空間計畫送內政部審查。縣市計畫現況如何,同事蔡玉滿科長三天兩頭視察,發覺這部分還在研擬策略,無具體空間計畫。

逕流分擔出流管制 水利主管機關後續控管

接下來分兩部分;首先面對氣候變遷談水患治理,最近樂見水利署重整應因,之前水利法中有河川管理辦法、排水管理辦法,這次針對逕流分擔跟出流管制在母法中做修訂。流域或排水集水區,要公告劃定範圍,未來有任何開發計畫,它的逕流產生需經過審查,希望逕流分擔要落實。窪地池塘、滯洪池興建眾多,出流部分的控制,與目前設計容量的關係也要管制,需由水利主管機關後續控管。各縣市計畫從交通道路、公園綠地、各個建築物本身,當中很多配套措施,需要不同單位整合。縣市計畫目前大多仍在研擬策略,缺少具體空間計畫。縣市計畫與全國國土計畫差不多,又例如有心規劃分散式滯洪,但劃的未必是適當地區,針對排水集水區範圍要先清楚,搭配測站設置。待未來水利單位,跟內政部營建署,都市計畫以往就是營建署該承擔的,不管是都市計畫的作法、下水道工程處、道路工程的做法,定將商議合作、配套,中上游的部分還要對量的控制多做暸解與水利署搭配。

清理分類未登記工廠 有條件地輔導合法化

再來關注農地未登記工廠,這部分有很多討論、爭辯跟折衷。目前處理方式是延續行政院核定的工廠管理輔導法的修法,當初行政院指定186處特定地區,本來屬違規,經公告之後在輔導期限內就免責。當中在都市計畫有74處,非都有112處,最近15年內陸續在調整變更,這類工廠若是經過經濟部輔導,認為值得留下且非汙染性工廠,土地使用單位就將它變更,從原來的第一等級特定農業區,變更成一般農業區,甚至可透過開發許可,直接變為工業區或丁種建築用地。

未登記工廠需清理、分級分類,屬於可輔導,有輔導價值的才有條件地輔導合法化,否則就要拆除,棍子與胡蘿蔔並施。合法化部分由工業主管機關評斷,是否為夕陽產業或造成環境負面成本成就他個人,一樣要遷廠或轉型,若符合才進入功能分區部分。如果與農業、國保特別地區有衝突,亦不會輔導合法化。原來農地上有很多小型的低汙染加工廠,若與當地產業有關,端看適不適合農四分類,即符不符合直轄市、縣國土計劃及鄉村整體規劃、農村再生下的適度擴大解釋。

考量行政成本 高污染土地轉納城鄉分區

在城鄉發展地區劃設裡,有人提未登記工廠輔導至城二-3,若直接進入城鄉發展區,一些保育費、影響費負擔後,就輔導合法化,且周邊汙染設施規範都會處理。對於農四的處理,地方政府有的企圖心大,有的不想做,承接陳年病痾的未登記工廠,深怕捅了馬蜂窩。以彰化縣為例,頂番婆水五金約9百多公頃,範圍內及周圍都有違規工廠。指導縣市政府時有做模擬,盤點留下較完整的土地有多少,違規工廠散布何處,這些資料透過國土利用現況、衛星資料調查,有人建議工廠密集、土壤汙染的,不只農委會監控的重金屬汙染,環保署監控制下的農地汙染亦很多,真要恢復農業使用的行政成本很高,若做土壤的改善,不如轉型城二-3,然後採取面積小的做非都市土地開發許可,或未來國土計畫使用許可的方式來變更,讓每一個周邊有環域、緩衝區概念,來支撐嗷嗷待哺的消頹農村,希望農地慢慢回復乾淨,但需耗費很多行政資源。

另有如,高雄、南部縣市乾脆凍結,只要認定違規工廠複雜、嚴重,暫時想不出方法的,就姑且先稱為城鄉發展區二-4,未來且戰且走。以一些誘因特別去變更,取得都市計畫工業區,以往農業區允許做工業區有條件,申請就讓你變更,不申請就凍結,現在有這個趨勢。如他們現在建議寫城二-4,也需一些規模內容、達到的作法與條件,估且劃為城二-4必需有相關的管制規定,這一塊還是草案內容,各縣市作法不一致。

面對種種問題,國土計畫手段尚不足夠,執行面及法律面仍需主管機關,不論水利、農業等一起努力,更需要土地主管機關配合的,今日政策推動內政部納進國土計畫,中央、地方也把國土計畫看成動態規範來配合。後續每五年通檢時可循環審視一次,將跨部會整合性想法納入相關執行計畫,包括上位國土計畫與相關子計畫,粗劣陳述不吝指教。

 

 

 

總量管制 釐清部門計畫空間規範

林盛豐 (監察委員暨實踐大學建築系客座教授)

國土法的任務除了繼鳴提及的,有相當重要的部分在部門計畫,一是農村的農業部門計畫,二是關於水域的部門計畫,國土計畫在部門計畫完備後才算充實,否則空有法規無實際功效。國土計畫立法時,主要任務是將區域計畫和都市計畫整合,且將各目的事業主管機關土地使用管理結合簡化,目的事業主管機關土地使用及基礎建設就是部門計畫,將非都市土地使用的被動式現況編定與使用管制提升為主動式國土空間規劃,以永續發展與國土秩序為前提整合各部門計畫的空間課題,就是國土計畫的任務。

總量管制、宏觀調控、數字觀念要清楚

國土計畫要促進空間整體規劃,避免保護區與農業區被侵蝕,假使更有理想則擴大,至少別失守。再來要有效的發展用地,符合效率與公平原則的基礎建設。總量管制、宏觀調控與重要數字觀念,目前還是不清楚。舉例來說,不論是火力發電或觀塘發電問題,都隸屬經濟部的能源部門計畫。爭吵這些議題是因能源政策環評沒做,沒考慮能源綜合性,頻頻換掉公部門長官於事無補。

現行區域計畫落日,轉軌會引發繁雜行政作業。學者與民間團體要求對國土保育、農地使用嚴格管制,若沒有配套補償則會引起更大反彈。沒有整合性論述,部門計畫依然是分道揚鑣,國土計畫與縣市國土計畫所需的規劃專業人力亦急需培育。臺灣區域尺度的空間規劃論述、規劃技術、基礎資料都不足,專業智庫和社會參與機制不完備。

擺脫城市思維 打造農村條件文化特色

區域計畫以現況編定為主,缺乏鄉村地區規劃機制,這個缺陷將使廣大鄉村土地幅員的縣市難以展開縣市國土計畫,一片空白。應擺脫城市思維的鄉村成見,祭出系列創意的農村,打造農村地區條件與文化特色。具體作法是,以縣市國土計畫為上位指導,將原來鄉街計畫空間整合,我認為要納入都市計畫,接著展開農村層級的空間規劃,對於鄉村的特殊性重新檢討,像生產、生活、生態性的公共設施,與建立農業生態補償制度等,目前都缺乏。

 

 

 

盤點農地問題 打造農村三生發展

陳吉仲(行政院農業委員會副主任委員)

農地現況面臨三大問題:數量、價格與品質問題。農地數量逐年消失和零碎化,80萬公頃的土地有1千1百多萬的地籍,每戶約0.72公頃是全世界最低,價格則是最高。農發條例修改後,由「農地農有農用」調整為「放寬農地農有,落實農地農用」政策,不再農有時,很多農地的地主已不是我們要照顧的農民了,在運用農委會資源時,還是綁著以農地為主的政策思考是完全不對的。農地重金屬汙染部份與經濟部合作,本來1百多億農業用水中將近6億是灌排不分離,農試所在各地農地定期盤查並公布結果,農民才知道如何保護農地。

落實農地農用 維持74至81萬公頃

農委會花了近一年半,動員農委會所有同仁與預算,盤查平地農地80萬公頃、山坡地210萬公頃,且在盤查時,農地80萬公頃分成供農業使用的,有農林漁畜、集貨場,還有一種是非供農業使用,或可直接說是違規使用,我們都盤查出來。農地被違法侵占的超過4萬5千多公頃,有10幾萬家未登記工廠在其中,公布的80萬公頃農地中,就有6萬7千公頃是非農業使用。農地實際盤查真正在種植的只有58萬公頃,假設再把將近10萬公頃「潛在可供農業使用」(框是農業使用,但沒有在耕作)的加進來就有68萬公頃農地,與實際上80萬公頃有差距。盤查出來的數據隱含幾個重點:第一個,如果國家要永續經營,到底要維持多少農地總量?這就要回到國土計畫中劃設農業發展區的總量,我們對外稱要維持74至81萬公頃,是考慮未來人口發展,每人每年的糧食消費量,以及萬一無法進口糧食時,需維持的農地總量。第二,農業使用產出的絕對不只是農業生產產值,應包括生態環境、文化、糧食安全等貢獻,在經濟學上就是外部效益。日本、歐盟等國,會給一筆金額補償,我們則實施「對地綠色環境給付」。

訂定生態補償金 違規工廠成本自付

違規工廠部分,政策是止血再療傷,拆到讓農地不會再興建違法工廠時,才有辦法利用。剛剛提到彰化水五金重金屬汙染,用植物復育法處理至少要50年,酸洗法處理後品質也不是我們要的,所以要有配套措施。且違規工廠要付出相關成本,不能只繳回饋金,還要訂定生態補償金,等同違規在先,現在將農業用地變更工業用地或丁種建築用地時,價差由廠商自行吸收,補償金由政府成立基金保護相關農地。

那當然農地上的違規不只有工廠,還包括農舍,蓋農舍是對農民的照顧。修法後認定農民資格加上確切執法,農舍數量就不像以往大幅度增長。最後跟國土計畫中有關的就是農業發展區。剛剛提到要維持74至81萬公頃,但現在僅能提供68萬公頃,短少用地可從宜農宜牧地補足,這是山坡地土地可種植作物生產使用,共約30幾萬公頃,但目前宜農宜牧地有18萬公頃並沒種植使用,就是林業。確保水土保持沒問題時就可挪用。另外非法定農業使用,有3萬2千多公頃在河川地中,目前不在法定農地內,未來也可把這部分納入。

成立統籌機關 結合生產生活生態

最後特別說明,整個都市計畫有一個完整法律架構跟權責機關,鄉村或農村則沒有。在全國農業會議裡面就通過未來要成立統籌機關,把農村發展,包括生產、生活、生態同時結合規劃,我們會儘快訂定。後續國土計畫與地方農業發展區劃設時,農委會責無旁貸會提供所有數據與政策配套措施具體執行。

 

 

 

治水建立暴雨水管理 處置環境、農地違規

楊重信(前任臺北大學都市計劃研究所所長)

建立暴雨水管理系統

首先從規劃角度談水患,我建議建立暴雨水管理體系,以整個水治理概念來看,最上位是流域綜合治理或流域特定區計畫,且重點是不該有例外,所有流域都納入;第二層從集水區域暴雨水管理來看;第三層是都會排水;再下來第四層是社區鄰里概念,最下層為建築基地暴雨水管理計畫。前瞻計畫利用社區管理系統,才能釐清誰該負責。釐清暴雨逕流從哪來,地方政府對於新開發或新建成地雨水管理,若不納入規劃及建築法規系統,使治水成為末端是錯誤的。除地方政府,開發者也要納入相關法規,開發增加不透水層才會增加逕流,要從源頭劃定才有用,若末端才治理,規劃單位及土地開發單位要負最大責任,這不僅是治水責任。

專責分區管理局處 稽查違章

違章工廠問題出在管理,農發條例第32條農地違規稽查,其權責不是地政單位,建議於地方政府成立專責之國土分區管制管理局處抓違章,並簡化有關違規使用土地及行為者及具體事證資料,例如違規使用土地座落之鄉鎮、市、區名稱及地址改為:違規使用土地標的物之GPS衛星定位資料。建議中央亦可以計畫補助方式,補助地方政府委外辦理國土違規使用行政檢查。新建違章工廠即報即拆,拆除費用由違規行為者負擔。

違規工廠現在要做處理計畫,又叫管理計畫,建議納入縣市政府國土計畫,並有違規工廠的目標、時程、策略、轉型、拆遷、輔導等等。另外,務必堅守「輔導未登記工廠合法經營期限」,依據工廠管理輔導法第33條(輔導未登記工廠合法經營之相關措施)之規定,輔導未登記工廠合法經營之最終期限為109年6月2日,此輔導期限屆滿不可修法延長,否者違規工廠會成為永久之歷史共業。

功能分區、總量管制 明確規範

首先強調國土計畫沒有城二-4,若有就是法規、計畫中的違章建築了,我是強烈反對的!違章工廠要負的責任很多,我最強調的是對環境損害的賠償,長期對水、土壤和重金屬汙染等,已妨礙周邊環境。我最擔心保一、保二、保四、農一、農二、以及農五之劃設可能被縣市政府採「最小可接受範圍」劃設。相反地,城鄉發展區則被採取「最大期望範圍」劃設,各縣市政府用自己最大期望範圍去劃定,最後讓中央政府傷透腦;地方計畫都劃出來了,中央審查敢刪減多少?所以在區位原則、總量管制上要給地方明確規範,違法就該受處罰或賠償。

 

 

 

 

檢討環評 補足海洋缺口 國土規劃攸關政局政治

邱文彥(前立法委員、臺灣海洋大學海洋事務及資源管理研究所教授)

今談農地與治水問題,另有議題也會提出就教。一,同意陳副主委,農地問題不解決,國土規劃就去了一半,農委會公布普查結果,對國土計畫是有幫助的。但問題是很多地方沒有登記的違規使用。楊老師以稅的方式或陳副提出架構性的建議都非常好,但挑戰是就地合法的壓力。就我了解立院有幾個地方委員在違章工廠使用希望往後延,違規部分盡量輔導,若不先斷根則挑戰不斷,現提出這議題,年底選舉就面臨大壓力,皆攸關政局政治。新違建即報即拆,或框起來輔導、處理也都很好,問題是出在已編列的預算。農委會或營建署如視議題重要,呈報預算的優先次序與積極的國土規劃運作界面在哪?我覺得這非常重要。

重大計畫不應在政治壓力下妥協

優良農地大面積保存很重要,過去幾十年來,重大計畫在政治壓力下就妥協了,像台糖土地一下釋出幾千公頃,對國民來說是資源的浪費,究竟政策是否明確?是否有堅持的原則?值得省思。另個議題是農地種電,很多農民一知半解下就簽約,一簽幾十年,我不反對利用這種方法發電,但要有原則。在環保署一個部會議題中,十公頃土地就要成立五家公司,因為每家不到兩公頃即不用環評,到最後就無法控制,要特別小心。

前日特去823淹水現場掌潭村時,當時調度抽水機,最後一天已到95部。在保安宮與居民聊,清楚看到淹至150公分。過去枋寮村常淹水,這次反而最低窪的枋寮沒淹。雖看到掌潭村旁有排水設施,水來了滯洪池可能也滿了,再者養殖業照樣抽水更是大問題。治水方面,剛陳繼鳴副署長特別提到「整合」,且是跨部會問題。例如道路興建時沒有想到排水口透水問題,導致完工後又需補救,任何重大建設都需綜合性的跨部會協調與思維,不僅是單一目標想法,這是我到掌潭村的深刻感受。剛也提到低衝擊開發,但就我了解,環保署、營建署、工程會各有一套方式,這些想法有沒有辦法落實到建管、都市更新、新市鎮建設都是關鍵。

環評規範關鍵在於土地使用的適宜性

接下來談環評問題,從過去國光石化到近期藻礁爭議,環評制定值得探討,環評報告是開發業者直接委託顧問公司,這是單向契約關係,但顧問公司若做得太嚴格則會妨礙其開發,開發業者一定要求修改,修到最後就是變成影響不大但也失去本意,環評應該要有明確規範,而規範關鍵在國土計畫中土地使用的適宜性,若一開始清楚做出評析,評析結果不適合卻硬處理,最後會延宕不決。有很多案子跑了二三十年還無法通過,有損政府威信,對開發業者也不公平。

補足海洋地區3至12海哩適當法令

離岸風電也有問題,國土計畫中海洋資源地區比較鬆散,而離岸風電有潛力的廠址或正在開發的事業約有二十幾家,都落在海岸管理法範圍外,我期望可補足3至12海哩這段缺口,這塊海域沒有適當法令管制。海洋資源地區較原則性,相關規範較缺乏,未來規劃上應找更多海洋界專家學者參與,國土計畫不侷限陸上,應涵蓋黃色國土及藍色國土。國土計畫法第43條特別提到,政府應整合現有國土資源相關研究機構推動相關事務,必要時得經整合後指定國家級國土規劃研究專責之法人或機構;雖當時營建署版本沒有這條,但我覺得要加上去。現有國土規劃及不動產資訊中心,扮演的角色為何?既然是國家級機構,是否應有更高層面、更豐厚資源去支持它,增強國土計畫的持續性,而政策、規範都是可以商談的。

 

 

 

李永展(中華經濟研究院研究員)

國土計畫體系與其優位性其實在國土法中寫得很清楚,第16條提到地方政府若不做的話,還是要依國土計畫擬定都市計畫之變更。在17條中提到,目的事業主管機關要提出部門計畫,但有些目的事業主管機關沒有認知到優位性,或即便知道也相對被動而不採取動作,認為是國土計畫單位該做的事。現階段農業區是農業部門主導,我認為除了鄉村規劃外,也要比照都市計畫區中的工業區變更,要有縣市版本的產業政策,再來談可行性與財務計畫。特定地區部分,因為它也是工業主管機關公布的,有沒有必要在各縣市地區再做一次盤點,這也是後續要思考的地方,還有包括生態產業園區、原住民族特定地區,這個部分當然是中央來做,但地方可有建議權。

戴秀雄(政治大學地政學系教授)

全國國土有區域差異,跨域問題過去要有區域計畫處理,而區域計畫未必以行政轄區為範圍是有原因的,因為文化現象、地理、產業、經濟活動並不會受限於轄區,這是很現實的情況必須處理。農地與水的問題,其實都市計畫區本身有出流,問題應該是控制出流點,並做計量能力,才可能談逕流分配,這個問題牽涉基礎建設,較不是國土計畫特別處理的部分。農地問題我有不同觀念,若有汙染,縱使搬遷仍有清理義務,不是農政法規也不是土地管理法規,而是依地下水與土壤污染防治法。若此處屬農業發展環境,工業就該是配角,如果區位有競爭,那該談的是如何去權重及競爭區位選擇,這是個說服的過程,否則現在情況就是犯罪學所講的破窗理論,只要創造夠高產值就可合法化,這沒有國土紀律可言。想撐起國土計畫不能各事業部門都覺得與我無關,只提出需求卻不想辦法也不試圖理解,再一百年的國土計畫應該也沒什麼功效。

詹士樑(臺北大學不動產與城鄉環境學系教授)

對都市而言,空間調整有難度,反觀鄉村地區對於高風險潛勢的處理,國土計畫的確能發揮效果。在未來非都市、鄉村、農村空間中,應透過國土計畫來改善在水患部分的因應與提升韌性。國土計畫推動上,特別是縣市國土計畫,太過重視分區劃設或是管制,分區管制一定是先有計畫目標或要實現的內容,所以透過分區管制方式來達成。現本末倒置,一直鑽研分區如何劃,劃設後才考慮財產權或是事後才思考是否有效。所以我們要有農村願景,有農村規劃後,為了達到目標而透過分區劃設管制作為手段,現太過強調手段,導致與願景產生落差,分區一旦劃設後,以目前機制要變動非常困難,應把計畫本身的願景處理好,才把分區接上。

葉佳宗(臺北大學都市計劃研究所教授)

農地違規工廠問題,剛提到彰化有2千3百多公頃,其實台中有兩千五,高雄、桃園都有2千公頃以上,連新北市也有1千公頃違規工廠。要處理的問題不只有彰化水五金,應因地制宜且各縣市問題也不同,需有不同策略來解決。期待縣市層級國土計畫能對這個問題做適度處理。再來談農工混雜的發展。彰化為第一農業大縣,同時也是工業大縣,農業產值全國前三,工業產值也名列前茅,工廠與農地早就已混雜,很難處理。剛陳副主委談的,重點在於盤點,要知道農地、土壤、水的條件跟污染情形,並搶救汙染較輕微,還有機會生產健康安全農產品的地區。我試著告訴農業部門,有時要放棄或釋出已經救不回的農地,透過釋出取得財務來挹注要保護的農地,這才是機會的創造。

張容瑛(臺北大學都市計劃研究所教授)

國土計畫不只有單方面的政府政策設計、傳遞,更應視為跨世代的全國性國土成長管理運動,更明智、有遠見地透過國土發展的總量、區位、時序安排,來實現較有品質的成長。我想做兩點的提醒,第一,政府以身作則,若政府內部都無法合作、協調、整合,如何期待民眾可以一同理解、配合。第二,有關全國性國土成長管理運動能否成功的關鍵,為是否具有充分的社會溝通,建議縣市國土計畫推動時,除單方面政府資訊揭露,或形式性的民眾參與,應建立更多的社會溝通平台。

 

 

 

逕流分擔出流管制 縫合中央及縣市國土計畫

張廣智(經濟部水利署綜合企劃組組長)

整合一直是公部門的問題,823淹水嘉義東石嚴重地層下陷,轄區沒有都市計畫只有區域計畫,要求農政單位做養殖專區時,農政單位只說:「依照區域計畫土地使用分區,這沒有養殖專區。」土地使用規範不清,權責不明導致推動滯礙,有政委提出土地加高、國土再造,但國土再造搭配的區域排水、相關土地計價、公私有地等,費時兩年仍無疾而終。最大問題在於利益、土地難分配。

林監委提到新農村再造,其實整個都市都需再造。再造是指治河觀念,不能僅著重排水,逕流分擔出流管制目的是將洪峰消減,讓指定區域、集水區、公共設施、河川土地等,具有保水治水功能,這是逕流分擔中非常重要的概念,逕流分擔出流管制是縣市國土計畫與全國國土計畫的橋樑,作為縫合動作。

這次修法重點還包含,水利法83-13新建物或改建建物應設置透水保水或滯洪設施,容量則是參考建築法規。這呼應中央流域綜合治水,都市有暴雨管理,社區也有暴雨管理,但最終落實關鍵還是回歸建築。

 

 

正視下水道後續維護 發展低衝擊開發

陳志偉(內政部營建署下水道工程處處長)

營建署針對都市計畫區的淹水,主要推動都市綜合治水,除了完備下水道建設,另外就是發展低衝擊開發。低衝擊開發牽涉到都市計畫、建築管理、土地管制的整體考量。把水蓄留要有地方存水,這要從都市計畫安排;土地管制不該開發處就要留下;建築管理部分則有保水的理念。

國土規劃對於都市雨水的防洪設計中,未來維護管理是很大的重點。這幾年署內對雨水下水道做普查,目前查了近五千多公里,許多下水道已使用二三十年,多有損壞。未來做國土、建設規劃時,營運管理也該納入思考,否則管線建好但使用年限不夠長,再重新規劃的社會成本是很大的。

 

 

 

低窪聚落土地重劃 逕出流法令需有強制力

彭紹博(臺南市政府水利局局長)

臺南地區在台江內海或倒風內海範圍,曾文溪改道後新生地浮出,眾多產業進駐後,人口多集中低窪地區,面對易淹水,系統性治水是必要的。今少子化,學校用地解編,解編地可能再開發,轉為低密度住宅區或其他形式使用。逕流分擔、出流管制是否有足夠強制力,若在劃定的流域裡,學校用地還要不要解編,或改建公園、滯洪池來提高防洪耐受度,若解編後又蓋房舍,逕流只會增加不會減少。

非都部分現面臨沿海地層下陷,地勢低漥聚落怎麼救?希望能配合農委會農村社區土地重劃,在建地週邊搭配畫出一塊土地,假如一公頃的建地,一公頃的公共設施再加上一點五公頃擴大的重劃區域,配合河川、水庫疏濬,將旁邊重劃區填高,把原建地老舊房舍拆除就成為滯洪池。短期能較快地更新改善,免受淹水之苦。

 

 

 

縣市合併後 公所角色尤其重要

黃宏文(臺南市政府文化局科長)

僅於城鄉發展就第一線社造工作碰到的困境供參。對社造的同仁來說,困境是社造被歸類為文化局的業務,很多議題是跨局處,臺南成立社造推動委員會,市長任召集人有跨局處的委員,落實則有地方跨局處的工作小組會議,就特定問題討論、整合,即使如此,整合依舊不易。合作實例部分,文化局與農業局合推新農人計畫;與水利局有自主防災社區合作,雖未真正發揮資源整合,但至少彼此互相了解業務,調查整個社造相關的資源,衛生資源分配更需社區參與。

縣市合併後公所角色重要,以往公所認為在區政推動上,社區做社造,文化局管理社造,中間公所角色都跳過。讓公所參與公平審議甚至是參與式預算,過程中也可累積不同經驗。例如:參與式預算要經費,文化局社造預算不多,由公所審議,審議後的計畫作為明年提案。鼓勵公所以社造平台自居,有的公所整合南科回饋金,有的則提議做市場改造,向經發局找資源。縣市合併後財政自主權少,公所更應整合資源,讓社造變成城鄉發展認同的跨局處業務。

 

 

 

執行困境:財源、取締平衡、製圖規範

王敏治(新北市政府城鄉發展局總工程司)

就執行面說明困境,第一點是國土功能分區劃設國土保育地區及農業發展地區,會造成較大影響,因可能限制土地容許使用項目、發展權或是可建地變成非可建地等問題,若沒有合理補償機制,易導致反彈抗爭,建議中央主管機關考量政府財源,訂定合理補償機制及配套措施。第二點是不論現行空間計畫或未來的國土計畫,對違章工廠的處理都會面臨產業發展與農地農用間的取捨平衡,政府要強力取締還是輔導合法化?如何取得平衡點將考驗政府的智慧,建議中央、地方、產業部門、農業部門建立跨域整合平台,尋求共識找出最適方案。第三點,空間計畫最基本是圖資,非都地區只有地籍圖,推動空間計畫還需地形圖,精度要求高相對時間、人力成本也高,但精度太低則造成分界不明確或是誤差大,將不利執行,建議中央考量成本效益,訂定合理明確可執行的書圖製作規範。

 

 

 

發展大眾運輸導向型開發(TOD)

葉家源(臺北市政府都市發展局副總工程司)

回顧台北市整體性計畫,從81年訂定全市綜合發展計畫後,具指導性的計畫較弱,希望明後年國土功能分區能當作後續台北市整體功能的指導。台北市近期配合大眾運輸導向型開發(TOD),以大眾運輸樞紐和車站為核心的同時,倡導高效、混合的土地利用,擇定三十幾處重要場站,近期會發布開發許可,透過TOD概念結合都市更新地區,讓民間業者與大眾運輸整合。

 

 

結語 曾旭正(國家發展委員會副主任委員)

多年來各學界花了很多時間努力,過程中台灣經歷快速都市化及人口成長,投入人力及財力在整合公私部門的建設,但並沒有得到令人滿意的城鄉環境,國土規劃涉及諸多專業面向,討論整合是必要的。當初國土計畫法已排除國發會角色,職責落到內政部營建署。我本認為尚可參與行政院的國土計畫審議委員會,後來不用國發會負責,變成專案政策處理後,很快地通過國土計畫。最近主委認為仍應關注國土計畫,接下來應有會內改制、組織調整,是否有機會再參與,要看情勢發展。這一波國土計畫訂定,相較於過去,最重要核心議題的一部分,就是鄉村地區規劃,分都市及非都市,就表示鄉村地區沒有主體性和重要性。對地方政府而言,面對的挑戰就是種意識形態,特別是房地產開發時的期待。我們如何找出好的機制,在國土計畫中把相關農村規劃操作出來,這將是重要挑戰。

黃書禮、余範英

透過一個計畫要解決所有問題是不可能的事,有太多機關與作用力。今日的對談;在透過國土計畫將願景與土地空間秩序建立中,治水部分有綜合的流域治水計畫,要由水利單位跨部門合作;逕流分擔、出流管制概念在推進中尚待落實。農地部份要靠農發條例、農委會一起協助整治;農村整體規劃目前仍沒有法源,有關鄉村地區和農村整體規劃應在後續推動過程,經由執行單位將制度建立,併入國土計畫中演進整合,透過整合才能將過去被忽視的部分串聯,只有溝通實作國土計畫方能步步落實,跨世代的國土成長管理正揭開序幕,需全民關注。

 

 

 

策劃:余紀忠文教基金會、國立臺北大學都市計劃研究所

歸納整理:賴祉維 攝影:陳信翰