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[座談會刊登]由國土規劃看前瞻基礎建設(刊登於中國時報106.6.14 A8.A9版)

前言 中華民國早期經濟發展的奇蹟過程皆不能遺忘曾倚重的一群寶貴的技術官僚前輩。規劃公共政策、學習承擔需要傳承精神以迄「永續治理」,專業、經驗、風範需要接棒,期能縱觀世局、與時俱進、審思謀定。本次座談接續以往再由國土規劃角度俯瞰前瞻基礎,再省思,再啟步。
[座談會刊登]由國土規劃看前瞻基礎建設(刊登於中國時報106.6.14 A8.A9版)

主持

國際經濟情勢動盪 前瞻需上位思考

薛琦(余紀忠文教基金會董事、前經建會主委):

今天在此時談前瞻計畫有特別意義;我國去年貿易順差占GDP的十‧一一%,一般認為貿易順差蠻好,但這背後有許多問題。回到總體經濟學的恆等式,貿易順差與超額儲蓄(exist saving)成正比,超額儲蓄背後提醒我國投資嚴重不足。一九八六年,我國貿易順差大約占GDP十九%,但當時透過新台幣升值,同時政府提出六年國建計畫,某種程度調降比例,大約在兩千年左右降到最低,約降到三%,但此刻這個比例又回到十%。

貿易出現順差與匯率的關係密切,我國現不太敢干預外匯,年初至今台幣升了七個百分點,過去不讓升值是不對的。正面的力量是貿易順差開始下降,但儲蓄過高,表示投資不足,今日如何提升國內投資應是關鍵問題。

提升民間投資是當務之急

據台經院的景氣報告,內容不樂觀,提到今年經濟表現最好大約第一季,有二‧六%,第二季會掉到二%,下半年只有一%左右,報告中還提到值得擔心國際經濟情勢,說不上熱而是暖(warm),值得憂慮的是國內經濟會變得很冷。提升國內投資,是嚴肅的課題。真正管用的是民間投資,而目前民間投資中,如果除去幾個大企業的投資金額,會發現其他產業是沒有投資的。如台塑,在美國的投資卻比台灣多。

建設項目  應有可行性評估

目前前瞻基礎建設視野、緣起與目標並不明確。前瞻基礎建設的確要有上位思考。我於經建會任內的亞太營運中心,其政策概念就是自由化、國際化。

今日著眼的基礎建設帶動發展;細看項目內容,發現有一半在軌道建設,軌道建設涉及幾個基本問題,一個是國土規畫,另一是城鄉建設想法、藍圖、構思。每個建設應有可行性評估,建設要可持續,可行性很重要。

中央地方財務風險高

更重要的問題是財務。基礎建設如果要讓民間參與,會是長期的協約,意味風險也隨之提升。首先是工程的風險,其次是完工後的營運風險,最後則是財務風險。這三個風險中間,工程風險最小,營運風險則牽涉到市場經營,只有財務風險最現實,如果財務無法支撐會讓問題比較嚴重。這需衡量地方能承擔多少?目前地方政府從土地開發與新市鎮的開發層面談願景的思維是有危險的。最後,前瞻基礎建設條例的提出是否符合編制特別預算的幾個條件。在政治凌駕法治的情形下,我特別提醒尊重法治的精神。

前瞻就是國土規畫通盤檢討

李鴻源(國立台灣大學土木系教授、前內政部長):

台灣面臨缺水、缺電、缺工問題,一個六‧二級地震即可能使台北倒塌四千棟房屋,若執行前瞻計畫,能解決上述問題,才稱得上「前瞻」

因應極端氣候變遷,治水方法要與時俱進,除要與國土規劃通盤檢討,更須與都市計畫、城市設計結合,就是所謂的「低衝擊開發」,媒體慣用的「海綿城市」。治水有一定邏輯,災害潛勢圖做好,中央列出哪些地方需要優先治理、花多少錢,競爭型預算是「大諸侯時代」產物,每個地方首長都覺得自己縣市應該優先,「不能說會做不好,但一定事倍功半」。地方首長藉「民意基礎」凌駕專業,計畫怎麼審都不對,誰來做總體管理?水利工程有一定邏輯,若做大規模前瞻建設,中央一定要分配,分配不好未蒙其利反倒先受其害,地方絕不能主導,請尊重專業,中央可請營建署及水利署通盤檢討,朝向「水敏感」的都市設計發展。未來,不管是前瞻計畫或治水,都必須講究上、中、下游的整合,如果沒有大的願景、團隊合作,一個單位提一個計畫,永遠都是各行其是,不會成功。

國土利用沒有捷徑 正視土地承載力超載

國土利用不能走捷徑,超出土地負荷量,後天再多的努力也無法彌補,沒有科學論證,沒有專業的支撐,無法說服民眾。

台灣一半以上人口位居桃園以北,民眾抱怨房價高與生活品質低落,政府為因應興建社會住宅,仍集中桃園以北區域,將更多人口往北部區域集中,這使土地承載力超載,牽涉到國土規劃。

於內政部長任內發現台灣三百個漁港有一半以上閒置。若當政者不思考空間利用,無法負擔後續維護是嚴重問題。陳菊市長曾表示愛河比照台北防洪,要蓋堤防抽水站,但我認為愛河與淡水河河川特性相異,且台北防洪概念是三十年前舊思維,解決水患應因應氣候變遷,且現已無多餘經費。當政者需有智慧,跳出南北平等框架。

說到「前瞻」;假如能將行政機關遷至台中,一方面解決台北壅塞問題;另一方面帶動中南部經濟,人口、產業就會分散西部平原。當然,這個計畫至少費十年、二十年,公共投資絕不會僅八千億,但有製造較多產值的潛力。中部氣候較好,土地價值較低,過程中將帶動房地產、公共營造業,增加就業機會,城鄉文教資源差異也可獲得解決。此外,只要流域整治與保育概念落實,大甲溪流域水資源尚未充分利用也是優勢。南科缺水一天經濟損失可達幾十億台幣,而竹科缺水半天,即造成二、三十億損失,面對水源不穩定性,要求用水需求高的大企業留在台灣越趨困難。

推動水回收  開發水循環  改善缺水

我基本上反對透過蓋水庫解決缺水問題,不能將子孫輩的支票在這個世代全開完。前瞻計畫中預計於雙溪建設水庫,水庫位處山上,靠重力使水流下,但雙溪位置偏遠,附近人煙稀少,水要往哪調?在操作、環保、營運上都會出問題,究竟能提供多少水,水要輸送到何處,計劃邏輯不清楚。又如,福山水庫蓄水量五、六千萬噸,但當地超抽地下水為二十億噸,這不均衡要重新檢視。

過往沒有水回收工作,如果把生活污水回收再利用,一天可回收近兩百八十五萬噸,約是一千萬人用水量。二○一三年左右,在行政院毛副院長協助下,我召集營建與水利兩位署長,請營建署將丟棄的水予水利署回收,由南到北做了八個示範廠,如果完成可回收三十萬噸水。初期幾個廠繼續推動中,高雄鳳山七廠接近竣工,但後面全部停擺。政府應致力把大部分生活污水回收利用,一來可解決旱象缺水問題;二來可解決南科、竹科缺水問題;還可發展水回收產業,推向國際市場。

軌道不是目的而是手段,並非蓋軌道,就會吸引人口進駐。真心照顧南部居民,應改造安南區,解決當地土壤液化問題,作地質改良。珍惜台南古都氛圍,讓其特色成為「台灣的京都」,屆時台南輕軌才有市場需求。

我常挑戰一個迷思:做鳥籠就假設鳥會飛進來,而未思考鳥為何而來。桃園航空城大量徵收四千公頃土地,但市場需求何在?當時內政部投資二十億建淡江大橋,輕軌亦在建設中。淡江大橋建設將縮短淡海新市鎮及桃園航空城兩者距離,兩個案子如果同存將會產生閒置設施,不久政權移轉,今日皆懸置,淡江大橋興建中,輕軌已開工,但桃園航空城如何收場?

清楚規劃  創造需求 吸引民間投資

高鐵延至屏東,應該要問為何需延到屏東,需要有戰略規劃。假如要在屏東做軌道建設,不如將屏東打造成退休天堂,有最好的醫療設備、護理院及療養院,讓退休台北人離開台北,移居南部,屆時談輕軌、高鐵便有需求。政府有清楚規劃,便會吸引民間投資建設。

前瞻計畫不只是建設,有許多部分需土地徵收,關鍵單位的內政部地政司若未參與計畫,將難以推動。本於以上種種我誠懇建議政府將前瞻撤回,花半年時間邀集專家學者討論。

前瞻計畫結合科技人文 打造未來二十年願景

毛治國(國立交通大學榮譽教授、前行政院長):

結合數位科技 打造村里智慧公共運輸

我認為台灣廣大農村跟偏鄉的目標是未來七八五一個村里,每村里都應有公共交通運輸。但估計今天有一半以上的村里還有很大的改善空間。這些村里所需的公共運輸,有一半以上需要的是小型二十人座、七人座、九人座,甚至是計程車;此外,每個村里都有公共運輸,每天可能五班車,載到最鄰近的市鎮,再搭配其他的轉接等等。大數據、雲端、互聯網甚至於分享經濟在此有運用的空間。這應該是台灣目前最值得推動的一項社會工程。此技術建置好後,也可以跟高齡社會老年照護作一結合,有相當數量的老年人口在農村。從村里因地制宜,要發揮創意所提供的公共服務是台灣當前最應該做的。

由此衍伸而來是地方配合問題。交通部份的前瞻預算是四千二百億,進一步攤開檢視,四千二百億僅二○一七年到二○二五年八年期間特別預算數目。二○二五年後,還有一千一百多億要以公共預算編,這未反應在資料裡面。故加總起來,中央需要約五千五百億。另外,始終未浮出檯面是地方配合款。前八年就要兩千五百多億,然後二○二五年以後還要一千億以上,加總約三千六百億,地方錢從何而來?地方經費可從市政開發等籌措,但如高鐵,今天沿線的中南部車站特定區開發幾乎掛零。而輕軌又能夠有多少運量?

地方配合款如何籌措 應交代清楚

我覺得,首先,在政府開放資料原則下,中央一定要公布試算資料,明示民眾計畫對國家總預算、債務餘額、舉債上限空間等等,究竟造成什麼影響?以及對後任編預算的空間造成的擠壓程度等,做到如此才是負責任的政府。其次,盤點由南到北所有地方政府的債務狀況,並交代償債計畫。在很多的資料可看到,絕大部分地方政府幾乎進入實質破產,或者是破產邊緣的程度。如果再把這三千多億的地方配合款責任嫁接到他們身上,又想從土地開發等等來取得這個債務的話,我不認為地方政府可以承受。前瞻計畫百分之四十的配合款如果無法拿出,是否還做得下去? 從財政紀律的角度,從中央到地方,應該要有這樣一個清單把它展現出來。然後地方首長也對此清單負責任,將來要如何面對配合款等。否則,整個問題最後會成為全國問題。

軌道建設應評估盈餘回收

交通部份也未評估「盈餘回收」。都市軌道運輸只有雙北捷運能收支平衡,甚至有點盈餘。但是投資的路線軌道,即便是雙北都不可能回收。以雙北而言,第一期路網的邊際效應是正的,每開一公里增加的收入比支出多。但二期路網以後,數字會逐步遞減。雙北都是這種情形,以南的各縣市營運虧損的狀況更需小心。

現在特別條例裡面有兩條,從財政紀律來講是很有疑慮的。第一點,條例提到,資本門條例裡的預算可以跟經常門流動,這排除預算法第二十三條,其實有紀律問題。背後代表什麼意義?另外,此條例是先匡總預算後再談所有預算將來會有可行性評估等程序,各個細項可行性評估在過程裡面被否定了。

強化數位建設  打造五生環境

我所接觸的年輕人希望未來二十年,政府能給一個清楚的願景,他們會自己找發展路線。同時,他們也很希望政府在經過討論且取得共識後,數位應用方面能多增加預算,因為數位建設是貫穿全局的應用。

他們也希望政府在五個生(生態、生活、生產、生命跟生存)能夠提出願景。生態部分,像是環境、土地的承載力、循環經濟、缺電的問題等等;生活部分,以農業為例,如何無毒有機、履歷認證,甚至產業六級化等等,再如城鄉建設、智慧城市、抗災、樂活社區,從硬體到高齡社會的串連等;生產部分,台灣過去屬效率驅動,以OEM、ODM為主,但如果沒接單,產業便嚴重受創。因此產值兩兆多、三兆多的ICT產業必須要轉型,但轉型方向何在?如何透過IOT等不同方式為傳產轉型,能否發展出OBM,創造出品牌,然後透過社會企業、社區小鎮再造;生命部分,醫療照護上,居家如何做,社區有多少空間?全台七八五一個村里都該有托老中心,我任內接手時是一九六一個,離任時是兩千五百個,距離七八五一個還有一段路程。

強化基礎建設 提升台灣競爭力

曾旭正(國發會副主委):

以公共投資帶動國家發展

多年來,政府在公共投資確實是減少的,是故在經濟成長這一塊有需求。當我們再進一步看所謂的投資,根據幾個國際性組織的調查研究,台灣在基礎建設競爭力全球排名裡面成績不佳。這提醒我們有些建設應該要努力。

前瞻計畫五大項內涵,在二○一一年民進黨的十年政綱已有提到。國發會二○一六年開始擬定的四年國家發展計畫裡面,也與這些項目相呼應。因此這些內容立基於過去的政策基礎。

投資五大項目 塑造韌性城鄉

在非核家園目標下,如何在不用核電時不缺電,這便仰賴太陽能發電與風力發電,透過解決台灣用電問題帶動新產業,這是綠能建設的想法;數位建設是為了因應5G時代,數位轉型的需求,計畫裡面也有關注資訊安全;環境建設是因應氣候變遷,要做到不淹水、不缺水,一個韌性的城鄉也要透過水環境的建設來完成;軌道的部分是凸顯公共運輸,目前台灣各個城市裡,公共運輸市占率多位居新北市以下,長遠來看務必要提升;不僅軌道,農村的部分也可用智慧運輸,或小型巴士來達成;城鄉建設部分,五十年來台灣投入很多,但在經濟成長未得到相當的成果,原因在於城鄉環境未有相應品質,台灣值得有品質的城鄉環境。

鐵打的衙門流水的官,我們得靠這麼多公務員執行建設,但要把品質做出來需要花很多時間去溝通,甚至建立某些設計規範,並緊盯相關的發包機制。我們努力讓建設項目符合需求,並有好的軟硬體整合,再透過優秀的設計呈現出來,未來這些計劃都是縣市政府所擬,他們要能提出好的計畫是關鍵。

加強部會橫向聯繫 審核彙整計畫內容

針對很多人質疑國發會在前瞻計畫中的角色。國發會主要是負責計畫的總體面,例如經濟效益、環評、可行性評估等部分。由於整體前瞻計畫橫跨多個部會,各建設都有相關部會主責,各建設項目下的細節,由相關部會說明較清楚,國發會也積極居中協調溝通,並加強橫向聯繫部分。其實經過公聽會、立法院審查等程序後,各部會已經就外界對前瞻計畫提出的各種問題歸納整理,只要外界有疑問,會盡力溝通與說服。國發會除彙整計畫內容,也針對行政程序上進程來掌控計畫的狀況。

前瞻計畫中,軌道建設的經費最高,有人擔心地方政府爭奪資源。依據前瞻基礎建設特別條例草案第五條:前瞻基礎建設計畫應依規定報行政院核定,擬具可行性研究、綜合規劃及選擇與替代方案的成本效益分析等報告,且依法辦理環境影響評估。因此,並非納入前瞻軌道基礎建設,後續的審便高枕無憂,該做的還是要做。

政府避免成為障礙 前瞻不需急就章

蘇煥智(執業律師、前台南縣長):

前瞻計畫給大家非常多的想像,但所呈現出來的內容與現實落差讓人覺得問題很多。

計畫內提到基隆到台北要蓋一條輕軌,但跟台鐵的路徑重疊,如此效益存在嗎?到底前瞻基礎建設是在什麼樣的動機下提出來?林全上任前,在公開訪問表示他不作擴大基礎建設經濟方案的,因為他認為這不切實際。結果不到一年,他也是被迫接受這樣一個計畫。

這一次前瞻基礎建設計劃,似乎也沒有累積過去幾任總統或院長的經驗,仍然由中央政府主導地方政府提案的封閉性決策模式,缺乏開放性透明性,為集中政治行銷的目的,絕大部分的新興計劃完全跳過「專業的可行性評估報告及審查」的程序,就直接由上而下宣佈!

先射箭後畫靶 政策急就章

公開度、透明度、參與度及各項專業評估均顯得嚴重不足,本可以得到許多非常寶貴的提案及觀點,在「先射箭後畫靶」下,違背重大案件審理程序。未來就算各部會提出可行性評估報告,並交給國發會審查,國發會的審查也只是淪為橡皮圖章。

而軌道建設也缺乏戰略觀。如台灣已有高鐵這種寬軌,是否有可能優先處理寬軌?花一千兩百多億的高鐵建設對台灣社會及城鄉產業結構影響有多大?如果針對台鐵做總體的戰略思維,應考慮把台鐵轉型成寬軌,然後全面高架化,使其成為高鐵備用的替代方案。早期規劃高鐵時,有個方案是要把台鐵提速。此思維可以同時達到兩個目的。一是讓台鐵變成高鐵的備用方案,另一是讓台灣發展寬軌化產業。軌道工程如有機會跟日本系統或是歐洲軌道系統合作,可能不只是立基台灣,也有可能延伸到國外。

三管齊下治水 重視少子老化 將錢花在刀口

根據我在地方的經驗認為,台灣水的問題,重點是疏濬,像台南曾文溪淤積嚴重,這核心問題急需處理。過去這些要靠政府個別發包,根本問題需要思考用什麼方法快速解決,而不是整理一條河川二十年。其次,台灣有非常多的工程,包含治水工程,是淹水來源。如高速公路建造、水利堤防一蓋後淹水更嚴重。第三,治水區域的流域管理、治理等問題都未落實。如經落實,錢才能具體地花在刀口。

又如少子化問題嚴重,台灣已經是全世界出生率最低的國家,將嚴重影響臺灣社會未來是否可持續性,政府卻迄今沒有正視此問題的嚴重性。青年返鄉要取得土地非常困難,看不到這群有智慧、有行銷力,且吸收現代技術較快的年輕人回去活化自己的故鄉與農村。我們面臨的是七千八百五十一個村落沒落,甚至可能滅村的危機。以高齡化社會戰略為例,行政院閒置既有的兩千五百個長照社區照顧關懷據點,另外成立長照柑仔店,政策完全沒有銜接、接軌,且健康老化的議題也未放在其中。

攸關經濟振興、產業高值化、提振就業的各項對策,也是當前社會各界一致認為應該優先推動的政策,其所需的各項政策及預算,政府理應廣徵各界意見,並作出決策,配合所需預算。當前國家財政困難,其他重大政策也迫切需錢,政府應該總體評估優先次序。如果濫用「凱恩斯理論」,不作客觀專業的效益評估,想要振興台灣經濟,不但困難還將加速惡化臺灣財政困境。

缺乏戰略思維 無助台灣轉型

沒有前瞻的原因在於整體戰略目標不清楚,也反應台灣總體焦慮。就國家競爭力層面而言,我們在ICT產業的優勢還有多少?在國際產業的發展趨勢中,我們顯著太落後,這些危機瀰漫整個社會。有識之士會覺得我們面臨的是結構轉型的危機。而前瞻計畫是否提出一個有助台灣轉型的策略方案? 所期待綠能建設的部分,很多是法規和解釋的問題,現實面對的問題,例如經營海上風力發電業者會碰到漁業衝擊,政府連基本調解機制與仲裁制度都沒有,而交由雙方私了。再如Fintech也是國家的願景,但障礙卻是政府治理的能力與心態,真正建構台灣願景的不是預算花費,而是政府應避免自己成為最大障礙。

透過城鎮之心 提升縣市主體性

林盛豐(實踐大學兼任客座教授、前政務委員):

我僅就城鄉建設說幾句;於政委任內推動城鄉新風貌,現在城鎮之心其實是城鄉新風貌的最新版。

這個方案在優先建設鄉村及二、三線城市的核心概念下所推動,主要為了解決南北城鄉失衡的問題。二、三線城市城鎮中心的問題是市政公務設施不足、情況凌亂,且缺乏結構性的計畫來確保空間品質跟引導發展。

帶動二、三線城市轉型

前瞻計畫裡城鄉建設是優先建設鄉村及二、三線城市,同時希望延續營建署的城鄉風貌、農委會的農村再生等等的諸多方案,擇其優者挹注資源。以前可能很多工程進行一半,是故利用這次機會進行跨域整合。

城鄉建設的十大工程是縣市政府層級典型建設業務,將來會由縣市政府向中央提議方案。城鎮之心的願景就是希望方案實施完後,能幫助幾十個二、三線城市轉型。換句話說,希望用城鎮之心的方案來引領其他的方案,然後能有一些整合性的建設。因累積不少經驗,所以願景離我們不遠。

例如新竹市提出大車站計畫跟新竹輕軌計畫,整個新竹的城鎮之心的重要概念是步行城市,所以地方對綠帶、水資源藍帶以及步行系統皆做了完整規劃。又如宜蘭縣政府,他們選擇礁溪進行規劃,並打造步行系統,以上兩案我認為可行度高。

改變城鄉風貌 城鎮之心是關鍵

首先,這次以縣市政府為主體。不只是推動他們做公共建設,也希望提高縣市政府的生產力。地方政府要學會兩項能力,一個是高品質的公共設施,另一個則是簡單的都市設計;其次,會選出具示範價值的縣市補助;第三,透過北中南三地專業輔導團隊的協助,將公共工程在設計與規劃上較弱的縣市拉抬起來;第四,確保專業空間,強化建築師評選機制;第五,評選優良營造廠。這些城鎮之心工程,以最有利標為前提。以往地方政府適用最低價標,很多縣市有疑慮,所以我們會透過協談,與工程會溝通,以確保這些工程是最有利標;第六,四年期間會有專業經驗交流的機制,讓各縣市相互交換經驗;第七,成立中央跨部會的協作平台,也就是營建署、輔導團與地方政府的協作平台,並簡化行政程序、統一各部會補助要點、審查機制的簡化、各部會對管控機制的簡化、各種管控表報的簡化減量等。

我認為我們應該要做的是利用這筆預算,提升一些縣市的主體性,這才是最值得努力的目標。

即使條例通過 預算嚴審把關

曾巨威(中國科技大學商學院院長、前立法委員):

前瞻計畫要付諸實施,必須要有預算,首先我想談財政紀律。正常的總預算體系,有很嚴謹的法律依據,對於政府支出皆有一套制度規範。

政府預算應守財政紀律 提出詳實償債計畫

政府要用特別預算,來打破正常制度下的拘束和限制,一定要有非常充分的理由。為什麼連三任政府都會用特別預算的方式來突破總預算的制度?第一個原因可能是,想要透過特別預算的方式,來突破現行對政府在舉債的規範。第二,立法院審預算的時候,規矩跟限制比較多,程序也比較繁瑣,而特別預算編製的前提是要通過條例,條例通過後,等於拿到尚方寶劍,即使後來送到立法院經立法程序,其實嚴謹的程度完全沒有在審總預算的時候完整仔細。第三個是我比較擔心的,就是通常走到這條路以後,可以一次匡列一大筆錢,很容易造成執政的決策者有豐功偉業的感受。因為掌握這一大筆資源以後,他就可以達到政治上的宣傳效果。

針對這些問題,我認為,第一,中央跟地方政府要提出詳實的債務償還計畫,如何還錢,及用什麼樣的機制作償還。

第二,要做到預算和條例分開來兩回事。從歷史經驗看,當政府走到特別條例、特別預算這條路的時候,通常認為條例過了以後,整個預算就過了。前陣子在審的時候,民進黨朋友一直在講你們杯葛做什麼?現在只是條例,條例過了還要再審的,現在杯葛幹什麼。好,我希望你們真的做到,我們把條例先通過,但是千萬不要因為條例過就認為預算已過。

全部經費恐高達兩兆  預算期間與規模皆應縮減

接下來我們再檢討前瞻建設的預算問題。

首先,我們雖然現在通過了八千八百億,還有後續經費一千四百多億,加總後大概超過一兆。第二,歷史的經驗告訴我們,預算在執行以後,經費一定會追加,如果增加二十%、三十%,就多了兩、三千億。第三,地方的配合款部分,照毛院長的說法,大概三千六百億,加總起來前瞻總經費恐怕高達兩兆。

政府強調要有建設,才會帶動GDP成長,我覺得有點疑惑。根據政府公布的前瞻基礎建設前後比較數據,一○六年度差○‧二,就是做前瞻與不做前瞻會增加○‧二個百分點;一○七年最棒,大概○‧四;一○八年再降成○‧二,到第四年變成○‧一,最有趣的是到五年變成負的○‧三,後面最後一年也是負的○‧二。這表示看起來有沒有做前瞻,並沒有太大的差異,甚至還差一點。借了那麼多的錢,去做這樣的一個計劃,可不可以再重新思考一下,要八年嗎?我認為,不論從總統任期或預算制度精神而言,該預算期間與規模皆應縮減至一半。

針對缺失 補強條例 強化監督審查

參考阿扁總統的「擴大公共建設投資特別條例」、和馬總統的「振興經濟擴大公共建設特別條例」,立院初審通過的前瞻條例不僅條文較少,內容不夠嚴謹,也缺乏相關的制衡監督規範:

第一,前兩任建設條文中,各部會、縣市政府須提出計畫、經費需求後,主管機關經建會辦理先期作業審查,政院也須將財務和環評報告送立院審議。前瞻條例相關規定很簡略,國發會沒角色,也忽略送立院審議部分。

第二,執行特別預算的時候,監督審查應該要加強的。阿扁總統和馬總統的兩個條例中,都有這個條文:「如發現因公務人員違法失職而致工程進度未達預定進度百分之八十時,應將執行機關首長及相關主管移送監察院調查懲處」,在這次的條例中不知為什麼卻被拿掉了,只註明審計機關應依法辦理審計。

雖然前瞻計畫條例立法院已通過初審,針對以上缺失,仍應務實面對,盡速修改補強條例。

結語

策畫

邱文彥(國立海洋大學教授、前立法委員)、

余範英(余紀忠文教基金會董事長):

二○一五年台灣終於通過「國土計畫法」,去年開始實施,主要功能是統籌全台土地,通盤檢討台灣人口、糧食需求、發展建設等,法規規定六年內要完成全台的分區,將分成國土保育、農業資源、海洋發展、城鄉發展,前瞻計畫此時提出,不能讓國土計畫被架空, 政府能否針對會議中所提到的問題整合起來,提供一個全面性的藍圖,而整個計畫的附加效益何在?今天跳脫黨派,回歸專業的對話是積極的、有意義的,是希望前瞻計畫真的讓台灣看到願景。

首先,談論國土的願景或城鄉建設,要怎樣看待國家開發建設的邏輯思維?要有遠見、有宏觀的格局,不能侷限於小規模個體、個案、個點。大目標與大視野置於何方?例如勾勒海洋國家願景。城市建設的遠見又在哪,建設優先順序如何決定?美國環保署制訂政策以風險評估為考量,層層問題需要深剖析、長思考、認真整合。今日的前瞻計畫似乎缺少從上而下,高位階的政策完整敘述,常見在地方首長的分別意願中,落入由下而上,缺少重要政策的高度和主張必備的溝通、參與和對話。

其次,前瞻計畫期望均衡區域發展,但經費編制上較側重都會區,未來城鄉地區差異怎麼辦?高齡化、少子化問題在國土規畫與國家未來長遠發展非常重要,如何以硬體帶動軟體?又國土計畫裡有基本規劃管理原則,國土之土地使用應配合水資源的供應能力,考量生態敏感地圖,未來發展提供的韌性及配套需同步考量。

第三,前瞻計畫經費以特別預算編制,關乎公共債務法及財政紀律,要如何衡平舉債的思惟與限制,要如何處理地方政府如果配合款不足的狀況?

最後,我們對國土規劃的想像是「分散的集中」,開發地區應該集約使用,盡可能留下開放空間,我們是否要幫後代人決定所有空間資源?讓土地資源或空間等其他資源能讓後代的人繼續依他們的意願來做決定。這關乎永續發展的概念,這代人不應該剝奪下一代自行選擇發展的權利。前瞻計畫落實於國土的角度,應有「跨世代正義」的想法。

今日仍有力有未逮之處,未列入前瞻預算的發展經濟計劃,轉型中的世界經濟趨勢發展產業又應如何準備與進入。珍惜今日每位的專業與經驗的投入,憂心中央行政效力與地方權力不均的現實,如何重拾行政紀律、培養地方自主承擔的能量,整個國家的規劃秩序,尤重科學倫理,持續承擔試煉。

心繫台灣 永懷齊柏林。

策畫整理:王克敬、黃雅慧

攝影:陳信翰

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國土計劃的核心價值

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