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舉辦「國土規畫及生態平衡談蘇花高」座談會

東部是台灣最後一塊淨土,東部發展該如何永續發展,是國人所關切的課題。在追求東部永續發展過程中,該如何兼顧現有豐富的人文、自然資源,不要重蹈西部一 味開發破壞,忽略環境與人文之教訓,尤為迫切。值此蘇花高應否興建問題鬧得沸沸揚揚之際,時報文教基金會乃邀請學者專家舉辦「國土規畫及生態平衡談蘇花 高」座談會,為東部找出活水源頭。

東部是台灣最後一塊淨土,東部發展該如何永續發展,是國人所關切的課題。在追求東部永續發展過程中,該如何兼顧現有豐富的人文、自然資源,不要重蹈西部一 味開發破壞,忽略環境與人文之教訓,尤為迫切。值此蘇花高應否興建問題鬧得沸沸揚揚之際,時報文教基金會乃邀請學者專家舉辦「國土規畫及生態平衡談蘇花 高」座談會,為東部找出活水源頭。

會議主持人:余範英(時報文教基金會董事長)

會議時間:四月廿五日上午十點

會議地點:時報大樓二樓第一會議室

會議人員:於幼華(台大環工系教授)、歐陽嶠暉(台灣水環境再生協會理事長)、馬以工(清華大學通識教育中心教授)、李鴻源(台大土木系教授)、李永展(台灣環境資訊協會理事長)、賴幸媛(立法委員)、趙永清(立法委員)

策畫與記錄:呂理德、林倖妃、曲家琪攝影:陳信翰

突破爭議 大格局國土規畫

余範英:蘇花高的爭議不是今天才有,早在一九九八年即開始進行工程規畫,二○○○年通過環境影響評估,二○○三年並未開工,超過環評三年期限,改提環境差 異分析審查,自此之後,行政院歷任院長對興建蘇花高即有不同的做法,有時擱置,有時替代,至今仍在爭議中。差異分析的環評結果至今尚未審查完畢,仍待公 布。

時報文教基金會從關心河川與水資源,到參與永續發展,曾於二○○五年與行政院國土推動委員會、花蓮縣政府,共同在花蓮舉辦「永續發展、產業東昇」研討會,為永續發展觀念作上位追求,為國土規畫示範盡心力。

基金會曾結合中央、地方和共同關心東部永續發展的學者,討論十年願景規畫,當時花蓮縣政府在成功大學都市計畫所教授姜渝生等人協助下提出「洄瀾遠景」構 思,並陸續舉行十三鄉鎮座談會,兩度向縣議會報告,大小場次接近百餘,希取得中央政策支持,後得到行政院回應提出「東部領航計畫」。

開發東部發展的新願景,必須面臨諸多傳統思維的框架,檢視過往交通規畫、地方建設的侷限性,道路建設每以工程施作及交通機能為主要考量,忽略環境生態的負 荷與景觀的衝擊,遑論全球暖化、氣候變遷的嚴重性,今天我們試圖就國土規畫與生態平衡,再談蘇花高,希望以新觀念、大格局,作長遠的建言。

有幸邀請立法院兩位永續會的前後任會長,與時報文教基金會環境與河川小組長期投入的專家委員,共同深思,望能知無不言。

不要把汙染經驗帶到東部

於幼華:台灣在經濟發展導向下,一向是重西輕東,但若是站在永續發展的角度,我卻以為是重東輕西。

站在在永續發展立場,國土規畫原本應該是全國發展的靈魂所在,興建蘇花高要考慮的不只是前一代留給這一世代的環境,還要考慮下一代是否願意我們把西部的汙染帶到東部去,從長期發展來看,這只是把西部發展的慘痛教訓,帶到東部去。

其次我要探討環境影響評估,少數的環評委員要去承擔中央的壓力,實在令人痛心,評估過程產生的種種爭議,甚至未受到公平待遇,對他們是種羞辱,也是對學術界的侮辱。

至少這一代的人應該好好坐下來,思考台灣永續發展前途,畢竟政治圈是最不永續的,他們只想到自己的利益,在這點上,我滿懷希望,不認為下一代的人仍願意被政治操弄。

89公里有70公里隧道橋樑

馬以工:我之前曾有到花蓮勘查的機會,當地人有個腦筋急轉彎的問題:花蓮靠海對不對?答案是錯,花蓮靠「消波塊」不靠海,從此可見連花蓮人都感受到面臨環境的巨大改變和壓力。

要改善花蓮目前的交通狀況,不見得沒有替代方案,東部要不要高速公路,不是東部人可以決定,也不是其他人決定,而是要以更客觀態度去規畫、考量,但現在卻 演變成「賭局」,例如彰濱工業區到新中橫,只要反對者佔上風,贊成一方就天崩地裂,就很難有理性科學的替代方案,這是台灣現時的悲哀。

我認為在正常社會下,決定蘇花高要不要存在的方式應是先有國土規畫計畫,再有交通路線規畫,前提完備之後才有交通路網,路線要設計前要先經過可行性規畫和 現場勘查,而重大建設更要先經過環評,但現今環評委員是榮譽職,他們對專業的堅持代表人民或許可藉此避掉未來可能發生的災害,相信他們不會讓我們失望。

雪山隧道開通之後,效應已經逐漸出現,除礁溪和老爺大飯店之外,民宿乏人問津,小型旅遊業幾乎沒有機會,花蓮人應該有所警惕,另一值得注意的是總長八十九 公里的蘇花高,有七十公里都是隧道和橋樑,以我的粗估預算九六二億元根本做不到,甚至要超過兩千億,光是設計就是金光閃閃的耗大工程。

往日的工程弊病,沒有實質檢討與追蹤之下,粗糙的推動交通建設規畫,憂心與焦慮是難免的。

現在要找出替代方案,我認為可比照「離島條例」,推動「後山條例」,給予花東人租稅等優惠,以「分散式集中」的方式重作東部計畫,配合後山條例,結合成新的並符合永續的計畫。

中橫、北宜高 是慘痛借鏡

李鴻源:在東部的開發與發展上,不應只狹隘地考慮一條蘇花高興建的問題,而應該思考花蓮本身限制條件,沒有足夠的水源,地震、颱風災害頻繁,且生態非常脆弱。但這不意味花蓮沒有開發的權利,反而是種後發優勢,可以先匯集前例的優缺點,做更全盤的考量。

北宜高與中橫、新中橫的通車就是蘇花高很好的借鏡。北宜雪山隧道這麼長,我們根本沒有救災的能力與裝備,也缺乏人員的訓練,而蘇花高的興建難度遠比北宜高大,地處又偏遠,請問發生任何的災害該怎麼去處理。

再看中橫與新中橫的通車,過去是工程界的新驕傲,現在已經不通了。試問,連中橫、新中橫花了很多的代價都無法暢通,我們有多少把握可確保蘇花高的暢通與用路安全。

此外,從二氧化碳的減量來看,台灣不應該再鼓勵汽車的使用,一味作大量公路開發,便捷的鐵路交通,更符合我們東部的發展。

至於政府應有的態度,如荷蘭政府政策提出的四項標準為例,指出要相信專業性與科學性、透明公開的政策、民眾參與和溝通,以及商業契機的提供,這樣的政策才 會成功。所以要提供花蓮民眾足夠的資訊,決策過程要肯花時間,由下而上讓民眾參與,並找專家與民眾對話,都弄清楚後,再完成規畫未來的發展。完善的前期作 業是必要的。

最後我特別要提公共政策辯論的重要性,媒體可以邀請官員和民眾參與公共政策進行辯論,先談政策願景、國土規畫,再談工程的可行性,應分層並有邏輯。蘇花高的興建是非常複雜的溝通問題和困難的工程問題。政府不要用粗暴簡單的邏輯來當政治議題的操作,這是非常不道德的!

隧道多、斷水脈 不宜開路

歐陽嶠暉:民國八十九年第一次環境影響評估的時候,當時的背景條件是,蘇花道路經常坍方,一發生颱風,鐵路交通就中斷;醫療方面,像是慈濟醫院也還沒有興建,送醫至台北是非常辛苦的;而且那時的台灣政處於建設的時代,永續發展的觀念還沒有受到大家的重視。

為了從人道和建設所需要的砂石運送的考量,才勉強通過蘇花高的環境影響評估。但現在花蓮的情況,已經跟民國八十九年前完全不一樣了,交通道路擴充、鐵路快速輕軌化、醫療機制設立、開始思考永續發展與生態平衡。所以在三年前,才暫緩停下了蘇花高的推動。

因此,三年前交通部針對蘇花高提出差異分析,那時我擔任環境影響評估委員及召集人。從花蓮到蘇澳,沿著差異分析的路線做完整的了解。認為有兩個不應該通過蘇花高開發的理由:

首先,東部沒有水庫,所以長期靠地下水的利用才能維持綠化,但蘇花高短短的八十九公里要做十一個隧道,每一個隧道都會切斷地下水水脈,造成地下水滲出,幾 千年累積下來的地下水,可能在未來的一、二十年流光,而東部是否能維持現有的綠化,甚至維持人口的用水,都是要擔心的,遑論今日的有機農業。

第二個要注意的是,全世界沒有這麼短的距離,密集興建十一個隧道,用路人頻繁進出,心理上造成的壓力與風險難以評估,整體用路安全性,無法被認同。

當時的環評差異分析,環評委員提出建議,是希望花蓮地區能維持良好的觀光旅遊品質,應該先衡量每天進入花蓮地區的人口量有多少,才能維持觀光旅遊的品質,接著才能規畫鐵路、遊艇、飛機等,是否能滿足這樣的出入量,並搭配適當的優惠配套措施,解決當地的交通需求。

現階段的衛生醫療環境已經不同,社會條件也不同,應該有民眾參與的替代方案,讓民眾了解當初與現在不同背景的考量,重新思考,未來應該花蓮的發展。

避陷是非題 應是申論題

趙永清:蘇花高速公路興建與否已經被過度政治操作,以及過度選票考量,現在應該是還原的時候,這不應是政治議題,也不是是非題,至少應該是選擇題,當蘇花高不建時,還有沒有不同的選擇。

其實行政院曾提出東部領航計畫,經費和興建蘇花高差不多,會不會效果更好?選擇題就不再只是選擇題,而是衍伸成為申論題,讓花東不只是花東人的花東,而是全台灣甚至全球的珍貴資源。

台灣從過去到現在有很多建設,是為延續工程生命,如從核一、核二到核四,也是為部分人的利益和私利,但是否真的符合經濟效益,其實中間存在很多矛盾和衝突,如之前國親兩黨就曾經要脅行政院,若不續建蘇花高就凍結總預算,企圖強勢動員表決,就令人相當遺憾。

興建蘇花高目前在程序上並不周延,並未舉辦全國甚至是花蓮當地聽證會,除經費外還有牽涉環境生態影響等,我個人很有信心,認為要通過環境影響差異分析並不簡單。

花蓮是五級強震頻繁區,工程進行中可能破壞當地水脈,還有沿路的岩層穩定性,至少經過十七個環境敏感區位以及十一個活動斷層,十五種珍稀野生動物活動區,更會產生堆置一千兩百七十萬立方公尺土方,每一小時有一百八十輛砂石車經過,對環境產生相當大衝擊。

但在告訴花東人蘇花高事實上不可行時,也要提出替代方案,如蘇花高行車時間為九十分鐘,若傾斜式列車可縮短為一百一十分鐘,相差僅有二十分鐘,這樣的時間差其實很容易縮短,經費卻只要兩百至三百億,還可拓展藍色公路等建設以滿足交通需求。

此外,花東還可以發展有機農業、銀髮養生村,利用四大族群包括外省、本省和客家、原住民族群特色,吸引外來觀光,加強發展替代性方案,不管是東部永續發展計畫或東部領航計畫,都可以給當地更好的選擇,建設更好的花東。

目前我們還要努力的重點在於,一般民眾仍存在「迷思」,以為建設就是好的、良善的,就像北宜高工程被說成是「工程奇蹟」,而我們要努力的就是強調「東部到底需要甚麼樣的未來」,談「如何給花東更好的發展」,絕不要陷入是非題。

環島高速路迷思 重創生態

賴幸媛:今日的交通部強調要建立「環島高速公路」的迷思,是極端不負責任的,在全球暖化帶來的危機的今天,造成環境生態的嚴重破壞,所以重大的公共政策議題上,特別牽涉到環境生態保育,決策過程不應這麼粗糙。

蘇花高對生態的衝擊與傷害,行政院去年的國土規畫研究計畫案中,內政部已明確列出六大負面影響:一、汙染排放量與密度非常高;二、增加非常高的二氧化碳排 放量;三、沿途交流道與場站的數量增加,對生態也是大破壞;四、沿路都是經過生態敏感區;五、行經的路廊對生態敏感區的破壞也是非常大;六、引起隧道湧水 的問題,會造成地下水長期枯竭的問題,竟沒有得到重視。

此外,二○○五年行政院國土復育策略方案中,詳列蘇花高所使用的土地,無論是八十七%的高海拔山坡地、七%的敏感山坡地和六%的低海拔山坡地,全位在環境敏感地帶。

環保署去年也審查完成從台北到東部的政策環境影響評估,表示蘇花高對環境的衝擊非常大,「不宜採行」。但送達行政院後,可能因為選票或是開發帶來資源分配 的考量,改成了「審慎評估」。以上種種,我們對環境生態明明有清楚的資料,但為了迎合上意,重大的政策卻做了粗糙的決定,而上意是與民意脫節,這就是台灣 永續發展最大的危機。

最後我必須強調,台灣有環境基本法,基本法位階僅次於憲法,等同於台灣的環境憲法。環境基本法第三條已經明定經濟發展必須兼顧環境保護,經濟發展有危害環境之虞時,必須環保優先。即使貴為總統或行政院院長,也不可以用政策裁量權來違法。

我們應該要深刻認知到,環境是前代、當代與後代的人共同享有的,我們沒有權力去破壞前代遺留給我們美好的生態環境,同時我們必須要與後代的人共享。在環境 基本法第1、6、7、8、9、12條都規定,政府的任何政策不可以跟永續發展牴觸,如果牴觸就是與法律行為和民意牴觸。

整個重大公共政策決策的過程中,資訊非常不充分,民眾也參與不足,立法院應多舉辦公聽會,行政院相關部會也應該到各地舉行聽證會與座談會,透過資訊公開,讓全民多方了解參與,並充分的討論。

走向分散式集中、區域治理

李永展:經濟與環境衝突是面對「發展」下,工程建設最根本的兩個對立點,但以此理解蘇花高時,卻是不足並失焦的。

一條穿越性的高速公路能否為當地帶來利基,是不是邁向永續發展的捷徑,從歷史結果來看,答案是否定的,以西部經驗來說,許多數據都說明高速公路的興建,造成大都會發展更集中,以及原本競爭條件較差的地區更弱勢。

從主計處二○○二年所做的台灣地區國內遷徙調查,因為就業因素造成人口外流,以雲林縣十三.二七%最高,其次為嘉義縣、台東縣和花蓮縣都超過十%,西部高速公路興建前後的資料比較亦顯示,不論是從業員工數或公單位經營概況,中部、南部和東部都是逐年降低,只有北部增加。

在從主計處二○○一年個縣市平均每人可支配所得資料顯示,沒有高速公路的花蓮排名第八,尤勝有高速公路的基隆雲嘉等地,從西部開發經驗可以看出,高速公路不但沒有達到區域均衡發展目標,反而鼓勵人口和就業機會往台北、高雄兩頭集中,造成北高兩頭大的極化現象。

西部城鄉發展經驗告訴我們,「台北一頭大」花五十年才成為「北高兩頭大」,高雄更是人均碳排放量高達三十六噸,為全球排放最高城市之一,西部未來發展更可能成為「北中南」三頭大,分散式集中和區域式治理才是永續發展時代該有的具體做法。

在交通方面,道路運輸是最不永續的,因為道路開闢造成環境破壞、溫室效應氣體排放,應先過渡到公車捷運系統,最永續的是軌道運輸加上自行車運輸,將軌道運輸取代蘇花高,包括台鐵式傾斜列車、花東鐵路電氣化、雙軌化以成為全台第一條輕軌,讓花蓮成為台灣的舊金山。

從北宜高的發展經驗,當初只通到坪林時,坪林人雀躍不已,如今坪林卻快速沒落,應從北宜高通車後宜蘭的發展經驗和環境現況,檢討國道五號的開發是否確有必 要繼續推動到花蓮、台東?且交通部所提一日生活圈根本是「迷思」,唯有一小時內可以到達的城鎮形成等時圈,才有可能成為通勤圈或生活圈,只要超過兩小時就 只會成為旅遊圈。

在產業部份,東部地區目前的產業結構以農林漁牧的一級產業,以及商業、觀光業的三級產業為主,缺乏製造業和科技業所需要的完整產業鏈,單靠一條穿越性高速公路,無法吸引廠商進駐,東部希望和西部一樣發展製造業和科技業等二級產業,其實也是市場價值「迷思」。

未來挑戰全球化演變應是從都市、都會、都市區域,政府並走向治理,兩者相結合為區域治理,如北台八縣市、高高屏、中彰投,東部應成為獨立的區域治理區,以 西部發展的慘痛經驗,開啟另一個發展的可能,甚至過度成為「後進地區優勢」,成為永續發展典範,也成為台灣另一個奇蹟。