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學者分析

污染事件 引發後續政治效應

鄭顯榮

民國九十年的一月十四號,希臘籍的貨輪阿瑪斯號在墾丁外海擱淺,這件事情演變到不可收拾的地步,我想當時有三個因素:天不時、地不利、人不和。

天不時是指,發生災難的時候,剛好是一月份,是南部海岸冬令季風最強的時候,所以阿瑪斯號所漏出的遺油,漂到墾丁農耕地區,因為冬令季風的關係而很難去收拾;第二個地不利,是指受污染的海岸,地形非常崎曲不平,都是珊瑚礁,所以去除污染非常的困難;第三,人不和,是說發生時間九十年一月十四號,海洋污染防治法,是在八十九年十一月一號才公佈施行的,換句話說,法生效了兩個月以後就發生了這件事,所以環保署沒有緊急應變的計畫,各部會也沒碰過這種事情,所以整個政府要動員起來,時間上就拖延了。從事情發生的一月十四號,到二月六號中央部會組成緊急應變小組,已經過了二十天左右。這期間是農曆新年,要找到足夠的人力去清除污染是非常的困難。所以事情在這三個不利的條件之下,去除整個污染大概花了半年以上的時間。

這條船在墾丁外海擱淺時,船上約還有一千多噸的重油,和約一百多噸的柴油;因為重油黏度較稠,所以一千多噸的油在一月十四號擱淺的時候還在船上,看衛星照片,真正油漏出來的時候大概是在一月十七號、一月十八號的時候,後來推估,大概有五百噸左右的油,就漂到大概距離不到一公里的墾丁農耕地區的海岸,那個地方是一個具有非常漂亮的礁石、岩石且有自然保育的、非常有價值的地方,當油污漂到那裡以後,剛開始大家都還不是相當的重視,因為當時這個地方算是非常的偏遠,等到二月初媒體大量的報導以後,污染已經形成,因為已經大概隔了十幾天。到二月五號,中央部會開會決定成立緊急應變組織,所有的緊急應變組織,在當時的海洋污染防治法中,應該是行政院要設立一個重大污染緊急應變小組;依照海洋污染防治法的規定,環保署要訂立一個重大污染緊急應變的計畫,而因為海洋污染防治法才通過不到兩個月,所以組織也沒有,計畫也沒有。二月五號中央成立緊急應變小組的時候,是按照發生地點找相關的部會,如花蓮港務局、墾丁國家公園管理處和它的頂頭上司營建署以及海巡署和林務局還有交通部,大概這幾個部會就在墾丁國家公園管理處成立了緊急應變小組。

緊急應變 去除污染、防止擴散

我是在九十年二月七號被調到環保署水保處,負責海洋污染的這一塊,我去的時候,不但要動員中央各部會,署裡所有的資源也必須要整合。不過發生海洋污染的事件,依照海洋污染防治法三十二條,要船東先採取減輕或避免污染的措施,環保署在第一時間也下達了這個命令,但這一月底二月初的時候,是冬北季風最強的時候,所有能夠動員的船隻都不能出海,當時我們國家是沒有除污救難船的,船東從新加坡請來救難船,船從新加坡過來在墾丁附近的碼頭出不去,而我們國家唯一有除污能力船隻設備的中油也無法出海,在那樣天候不良、地形不佳的情況下,可以說是束手無策。

船的油污流出來污染海岸的約有五百噸,但船上還有五百噸在裡頭,所以此時緊急應變小組的工作就是趕快去除污染,保護農耕地區的海岸或礁石等沿岸,另一方面則努力保住船上剩餘五百噸的油;而另一個令人擔心的問題是,墾丁的核三廠也在南灣,如果受污染的海水進到核三廠的海域,後果不堪設想,所以我們也在海面上架設幾道防線。所以說,當時一方面要去除污染,一方面要防止污染的擴散,另一方面還要避免災害的擴大。當時各部會動員了所有力量,多管齊下,從二月五號,船東投入大量財力,動員當地很多工人,上岸去除污染,但因為地形的關係,沒有辦法用機械的設備,只能用人工去一瓢一瓢的去把油污撈起來,進度非常緩慢沒效率,外界也看不下去。後來協調請了國軍出動,南部的第八軍團出動了一個師,八千多人次投入一個星期,大致上海面上、海溝裡、岩石縫中的油污,都可以撈起來,當時大概撈了四五百噸的油,還有許多廢棄物,像是沾滿油污的木頭和垃圾等等,所以第一個禮拜過後,大概二月十六號左右,就已經大致上清理乾淨,但剩下的就是沾滿油污的岩石。

礦沙散落在海域裡 船身成為人工漁礁

而雖然東北風非常的強,但船大致上是沒有移動,所以污染算是沒有繼續的擴大,我們一方面去除污染,一方面也協調船東,在春天大概三月時風浪沒那麼強的時候,再趕快再從新加坡請救難除污公司派船去抽油,但努力了半天只抽不到一百噸,因為底下的油艙是在海面下,不易進去,所以隔了三四個月才全部清乾淨;而另一個很大的問題,就是因為阿瑪斯號載的很大的貨物是礦沙,船上的礦沙當時估計有六萬噸,所以礦沙和船一起觸礁沉在海底,等到天候條件稍微許可之後才責令船東派快點抽沙的船過來,因為自然條件及風浪地形等等,最後抽出的沙大概是三萬多噸,也就是有不到一半的礦沙散落在當時的海域裡面,一直到六七月,大概努力了半年後,污染逐漸的去除,甚至連礁石上的油污染也用海水一坑一洞的去洗,洗不掉的部份就用大自然恢復的力量,後來繼續監測,大概過了兩三年以後,整個污染算是完全的去除掉。但很不湊巧的,七月份以後,有好幾個颱風過境,這個船最後是被颱風打的七凌八落,整個船頭、船尾、船身都支離破碎,我們能夠吊起來的部份,就請船東通通把它吊走,剩下的大概就成為所謂的人工漁礁沉在海底。那當然海面上我們也繼續的監測,所以海面上就再也沒有油污,而岸上的也逐漸恢復,而事後的追咎責任,這中間也依照海洋污染防治法三十五條限制船長和大埠不准離境,在颱風過了好幾個月後,大概船長和大埠太想家,透過外交壓力不斷給我們施壓,後來經過船的保險公司保證絕對負責到底,並取得財務保證和書面保證之後,在國際的輿論壓力之下,才讓他們離境。那麼後來當然就是很大的官司、很漫長的一條路,就是求償。

跨海打贏國際官司 賠償金額不如預期

當時我們一開始各部會所投入的人力、物力、財力都有一筆一筆的記載,國軍的八千多人次,也包括我本人幾乎半年都在墾丁的餐旅費等等,還有中油和港務局出動船隻等等,這些公部門的清除油污支出的費用,大概總共是六千多萬,印象中這六千多萬大概不到幾個月,保險公司就支付,這部份因為是實質上的開支所以沒有爭議;而大量的人力,總支出的人力大概三萬人左右,都是由保險公司和船東直接雇用的人,不在支付的範圍內;而漁民和漁業的損失,變成是民事的官司,印象中也沒有上法院就和解了,保險公司大概賠了一億多;而最大的損失就是自然保育的損失,如珊瑚礁和觀光旅遊的損失等等,這部份是求償一兩億,但保險公司不同意我們計算的標準,所以就打國際官司,打到保險公司所在地挪威,因為這保險公司是挪威籍的保險公司,那麼我們也請律師跨海打官司,最後雖然官司贏了,但是判賠的金額並不是我們求償的金額,贏了面子輸了裡子,國際法庭只判賠了八十多萬的美金,相當於兩千多萬台幣,和我們求償的一兩億出入很大,因為計算的標準不一樣,像是我們認為珊瑚要怎麼去復育,但他們覺得當時也沒建立所謂的背景資料且復育的方法也不保證成功,所以經過法院審理,就只賠了八十多萬美金。所以打了兩三年的官司,雖然贏了,但是求償的金額卻不符我們的預期。

通過重大海洋污染緊急應變計劃 確立海洋污染救治制度

如我所言,船難發生是在海洋污染防治法通過後不到兩個月的事情,所以沒有組織,沒有計劃,我當時在船難發生以後,二月五號被調到水保處,第一件事就是負責跑現場,到南部和墾丁去指揮清除油污的工作,另外又要在我們台北環保署本部做海洋污染緊急應變的計劃,還要去整合所有救難除污的設備和資源等等,大概花了將近四五個月的時間,總算在九十年的四月底的時候,行政院就核定了所謂的重大海洋污染緊急應變計劃,這個計劃裡頭就包括了要什麼樣通報的機制、如何分工,以及救難除污所需要的設備,和怎樣的教育、訓練、演習等等,然後按照各部會的權責,比如說:環保署負責污染的監測、交通部負責船泊的移除、海巡署負責調度船艦和執行海洋污染的取締等等,各部會都有分工,然而這個制度,最重要的關鍵還是在於設備,當時我們所有的設備只有中油和港務局有一些,當然不夠,所以從九十年開始,每年都有編列好幾億的預算,去逐年充實這些設備,比較遺憾的是,當時我們認為我們國家應該還是需要一艘比較能夠出海救難除污的船艦,但並沒有被採納,環保署也沒有能力去養這隻船艦,我們後來建議請海巡署來建造,也沒有被採納,後來我們就想了一個別的方法,就是用國際間的開口合約,跟國際間著名的救難組織和除污公司去有一個協定,一但有事情,在最短的時間內,他們可以過來幫忙,所以我們只要撐最開始的幾個關鍵時間,現在國際間的幾個重要船隻設備都很先進,最慢只要十幾個小時就可以到台灣。

在制度上,每年都要一個污染的演習,後來也證明了這個是有效的,像是九十年的上半年,就是剛好發生阿瑪斯號事件的期間,有兩起事件,每一起都是二十萬噸起的油輪,在高雄附近的海域故障,我們都啟動了這個緊急應變計畫,各部會同仁同心協力順利的解決這二十萬噸的油輪故障事件,後來連續好幾起的油污染事件也都順利化解,所以因為當時阿瑪斯號事件所記取的教訓,我們就按照實際的狀況和動員組織的能力去建立的這套制度,也順利的去解決了不少的油污染事件。

(前環保署水質保護處長)

亞太地區重要航道 每年三萬艘遊輪通過台灣海峽

邱文彥

阿瑪斯號的擱淺,有一個非常重要的意義---它在台灣的海洋污染防治史上面,扮演了一個里程碑的角色。

在台灣,油污染其實是一個非常嚴重的議題-台灣是位於亞太地區非常重要的航道,估計每年通過台灣海峽或是台灣東海岸附近航道的船隻約有三萬艘的遊輪會經過,所以在海洋污染的防治方面,真的是非常的重要。台灣油污染的排放和船隻的擱淺,比較常看到的地方,包括東北角和澎湖,還包括墾丁半島和高雄港,這四個地方都是屬於這一類的油污染高風險地區。

投書報紙呼籲社會重視

阿瑪斯號貨輪事件發生時正值我在休寒假,看到了當地的一個小小的報導提到了阿瑪斯號,所以我就立刻警覺到:第一、阿瑪斯號擱淺的地方是在國家公園裡面;第二、它是在墾丁半島高風險地區;第三、它是一艘貨輪,載的油量不少,可能造成的影響應該會非常的大。

於是我在一月十九號就向聯合報投書,但當時是過年,所以一直等到一月三十號以後才刊登出來。我記得那年的年初一,我立刻趕到龍坑,到現場去勘察,那時候我也跟幾個媒體朋友交換了一些意見,我們認為在這麼近岸的地區,這樣的污染應該會擴大,果不其然,這個污染的確很快的就到達了岸上。

當時投書最主要的目的是希望大家重視,即便我們有了海洋污染防治法,但大家也應該要了解一下台灣還有哪些缺失,所以那篇文章最重要的重點為「徒法不足以致行」,是在這個思維之下,重新檢討台灣對於阿瑪斯號事件我們有哪些不足的地方。

緊急應變能力缺失 催生相關制度建立

我的那篇文章經過批露以後,整個媒體的焦點,立刻就輪到了阿瑪斯號和污染事件。當時最重要的觀點就是認為,即使有法,但是我們的設備、人員還是不夠,所以從中央,包括主要的執行機關海巡署,都應該增加人員的培訓,設備的加強,還有經費方面的提供。

自從阿瑪斯號油污染事件發生之後,台灣在這方面有了很大的進步,像現在每年海巡署跟環保署,還有各地方政府甚至有一些民間的業者,都參與了這樣的培訓工作,包括現在的各地方政府,包括環保署,甚至海巡署,都在清水有一個油污染的設備的基地,所以可以看出阿瑪斯號的這件事情其實產生了一個重大的影響。

但是除了有一個應變機制,比如說行政院有一個重大油污染事件的緊急應變小組,環保署和各級地方政府都會有依照海洋污染防治法來分級的應變,然而這些應變其實基本上還是一個比較被動的體制,還不夠積極的地方可能有兩點:第一個、我們的研究跟科技的能力還是需要加強,例如對油污染的擴散模擬將來要有一個比較常態性、常設性的機制來經常性的追蹤監督,這方面環保署後來也提供了一些經費跟學者專家來合作,提供他們這方面的一些預測模擬;而另一方面,需要再有一些國家的研究中心,針對油污染,進行指紋的鑑定-即油品的鑑定,以便將來發生油污染的時候能夠很快採樣鑑定肇事的責任,甚至在海上排放污染時,很快找到肇事的船隻和原因。這個科學的研究當時我就提出來,但是現在來看,這方面的建構還是有所不足,尤其是明年開始成立環境資源部及海洋事務委員會後,這方面的權責應該要歸屬到哪個部會去?

很多國家海洋的主管機關都配套有一些研究發展的單位,比如說韓國的海洋研究與發展的研究所,甚至是中國大陸的國家海洋局,也有各個地方的研究所,像是東海研究所、南海研究所;研究單位的設立,其實是屬於配套的主管的部會,提供它決策的一個重要參考的能力或者是相關的資訊,另一方面,還需要再繼續努力的地方,就是對於海岸地區的敏感度的調查再進一步確認,同時分級分區制定不一樣的對策。

台灣北海岸是火山岩成形的岩岸地形,東海岸是峭壁,南海岸是珊瑚礁,西南海岸其實是沼澤地和溼地和紅樹林為主的地方,西北海岸則是平直的沙灘,每個地方的海底地形和海岸地形都不一樣,各地方的環境特色也都不一樣,所以應該要有不同的防治對策,有些比較重要的敏感地區,都應該有敏感地的分級,再把航道劃定劃設,甚至有一些規範都應該做出來;比如說,前幾年在北海岸石門附近發生的晨曦輪擱淺事件,北海岸是歸屬於觀光局的北觀國家風景區,是非常危險的岩岸地形,但它是景觀生態非常重要的地方,所以在這邊的航道應該劃設一些航道的禁制地區,讓船舶不至於接近這個地區;也有可能將來部份溼地和國家公園,比如說彰化大成,這些有白海豚出現的地方,在未來的航道規範上面也要有不同的思維,甚至有劃設的必要,在這方面我們還沒做的很好,應該要持續的努力。

阿瑪斯號事件成為台灣海洋污染防治史里程碑

阿瑪斯號油輪的擱淺事件,其實在台灣不但扮演了一個里程碑的角色,讓台灣的海洋污染建制,有一個很好的發展,而人員設備也有很好的一個精進,也到了一個新的階段,但是在國土的規劃、海岸的管理、生態的保育甚至環境保護的部份,我覺得都還可以再做進一步的努力。所以這個事件雖然最後是不幸的政治事件的落幕,但是它也開啟了台灣在海洋污染防治史上的新的一頁,扮演了一個里程的角色。

(環保署副署長)

整合數據 贏得國際官司

方立行

阿瑪斯號發生的時候最需要的就是要有現場的第一手的調查數據。因為海生館就在墾丁,所以我們配合了政府的動員,讓我們的研究人員分不同的組,如做水下珊瑚的,做藻類的,做水質的,做螃蟹的,各個專家們一起去做調查,很快就對災害有一個評估。基本上這個報告我們沒有對外發佈,但其實都有送到墾丁國家公園管理處,以及當時應變的環保署主事的單位。後來在初步清理後,就開始必須要做損害評估、災害調查,因為海生館對初期資料的收集是最第一線,環保署就委託我們進一步的對阿瑪斯號汙染的情況,對海域、對水質、珊瑚做進一步的調查,我們就把它整合起來,變成一個完整的資料庫。

這其實非常有用,因為我們不管要打官司或求償,一定要有非常準確的數據,這些資料整合後,國際法庭希望我們派人去對這件事情做說明,並把我們資料拿出去做國際上的證物,我們就派了做珊瑚的樊同雲樊教授去挪威,他在那邊參與了整個法庭的審查。這是個非常難得,也非常值得記錄下來的一個過程,因為台灣之前沒有任何一個國際案件,尤其是油污染,能夠像我們這麼科學地收集資料,且這麼有把握的把蒐集的資料去呈現在國際上;送上去後,對方也會請他的海洋專家來看我們的資料到底是對的還是錯的,然後海生館的團隊可以沒有任何的畏懼去面對,這是很不容易的事情。相對於一些國內專家學者的評論,海生館那時候雖然沒有走在台灣新聞的前面,但是他們在國際上面能夠面對,也能通過檢視,甚至爭取到應有的賠償,在全國汙染防治的歷史而言,尤其跟國外涉外的污染防治歷史或者災難時間上面來講,是非常值得借鏡。

提供專業判斷 以高壓水柱代替除汙劑

油汙的部分是非常危險,因為油本身具有毒性,所以把它移走是非常好的,以免進入了食物鏈,在整個生態系裡面去累積。至於在移除油汙的過程中間,有人說要用除汙劑,我個人就覺得這可能不是特別合適,因為除汙劑本身也是一種合成的化學物質,後來我們推薦用高壓水柱,把油汙沖掉,雖然也會把那些附著性生物,把他沖掉,或是把它弄死,可是東北季風、颱風來的時候,生物所承受的浪的壓力,其實並沒有比高壓水柱來得小。所以高壓水柱在整個龍坑地區生物演化生命週期中間可就能已經經歷過了,他其實已經習慣這種很激烈的水流,所以用這個水流去處理,遠比用化學除油劑來得更好。但我們那時比較沒有在媒體上或論壇上去做公開的說明,但海生館就是一個專業的研究機構,我們用我們的專業知識做判斷,然後讓政府做最好的選擇。

(前海生館館長、正修科技大學教授)

船身成為人工魚礁 珊瑚礁恢復良好 覆蓋率達三成

樊同雲

阿瑪斯號從2001年被颱風打,沉在海底到現在已經十年,其實變動很少,第一年來了很多個颱風,把殘骸打碎,但變動很少的原因是因為龍坑這邊是屬於階梯式的海床,所以殘骸卡在海底,第一年就沉得很穩定,外海屬於岩石海床,沿岸才有珊瑚礁,龍坑這邊的珊瑚礁是屬於邊緣地帶,這就造成後續官司上的爭議,因為船東認為這邊的地形並不屬於珊瑚礁,是屬於岩石海床,而岩石海床就不值多少錢,珊瑚礁價值就很高,因為它很稀少,不管是生產力、漁業資源、觀光價值都非常高,所以造成很大的爭議。

阿瑪斯號還有一些爭議,一個是,早期船身被打碎後,會不會因為風而被掀起,造成二次傷害,這是有可能的,我們定期追蹤特定的大型殘骸,看得出來每年是有一些變動,但不是很劇烈變動。另外一個,這些殘骸是人工的,因為龍坑是一個自然保護區,是不是該清除這些人工的東西?但是這幾年看來滿穩定的,也具有人工魚礁的功效,因為這裡是階梯式的海床,海流又非常強,一般魚類不太會生活在這裡,但是殘骸就提供了一些屏障,就像搭了棲所給他們,結果是有好有壞。上面也長了非常多的珊瑚,並且也堆積非常多的礦砂,礦砂氧化了之後就焦結在那,變的硬硬的形成一個保護膜,所以不特別去動它,它就是沉在那。於生物在那裡棲息的狀況,也證明其實沒有造成毒性污染。每年去看的時候,還是難免有鏽蝕發生,因為龍坑這個地方風浪太大,隨著海流晃動,久了還是會變脆弱,不過都還滿穩定的。

從我們定期的監測來看,那裡的造礁珊瑚的覆蓋率都在30%左右,在22~29%之間變動。還有2001年殘骸在岸邊,因為風浪很大,像鐵片一直撞集刮磨,所以造成滿大的破壞,我們有做監測,2002年我們看到仍是光禿禿的,主要是泥沙、藻類,到了2010年後,同樣的地方已經長出許多珊瑚。2006年開始明顯的長出小珊瑚,珊瑚的小幼苗長回去需要花比較長的時間,2007年珊瑚覆蓋率已經到達20%左右,現在已經恢復到原本的狀況。

國外估計這樣的破壞大概幾十年前才會恢復,所以龍坑的恢復情形已經算是非常快的。但這跟當初打官司有非常大的關係,因為破壞之後如果不做復育,船東是不需要賠償的。復育的可行性也是參考的資料,加上當初根據國外資料來做判定賠償的金額,而龍坑這邊大概只花了五年的時間,珊瑚生態已經恢復成原本的狀況,這是國際上非常少有的情形。

阿瑪斯號事件的歷史意義-立法、研究、環境保護的進步

其實阿瑪斯號事件帶給台灣一些歷史意義:一,海洋污染法的立法;二,對於當地研究資料的進步,每兩年就會有一次調查,生態成為第二好的地方;三,龍坑夏天溫度偏低、風浪很大,上面有河川,水質較濁,侵蝕作用強,珊瑚礁的造礁速率很低,屬於珊瑚礁邊緣地帶,但是又因為海流作用影響珊瑚礁得生長,這是我們對於龍坑的進一步了解。而這裡也是墾丁珊瑚礁中,比較不受氣候變遷影響的地區。近年來墾丁的環境保護狀況也越來越好,我想這是我們一直在進步的地方。

(海洋生物博物館研究員、東華大學海洋生物多樣性及演化研究所教授)

鵝鸞鼻漁民損失慘重 賠償金額卻過低

朱吉普

阿瑪斯油輪事件事發地點距離里長辦公室大概半小時車程。而當時的環保署署長林俊義因為這件事而下台,換郝龍斌上台,政府處理的速度太慢。

鵝鸞鼻里是發生地,這裡的生計以採海菜為主,這種食物在九到十一月(冬天)的時候成熟可以採收,又因為這裡是三個海峽的匯集地,所以魚產也很好吃,有龍蝦、黑毛(一種鯛魚),事發之後都不能抓了,這是一個很大的損失。

這些應該由政府來賠償,當時不知道要找誰來賠,後來屏東縣議員李子雲利用他在大陸的朋友關係,找到了荷蘭的船東,才有賠償。這件事也打了國際官司,贏了但是賠償金卻沒有實際回饋給當地的鄉民,只有第一次的補償金,每位漁民發六千多,每一個竹筏(近海捕魚的小船)一到兩萬。

我當時擔任里長,要求漁會要拿賠償金五百萬給社區,兩年後,我沒有選到里長,所以當時的賠償情形我無法介入,四年後我又當選里長,找了漁會理事,在漁會小組會議中提出要求回饋社區學校電腦五十萬,但審查之後才下來三十萬,這讓我覺得很不滿意。(當時漁民代表去大陸旅遊也使用這筆賠償金)當時賠償的錢是給漁會,再由漁會發給漁民,可是只有第一次的賠償金而已,另外,發生地點是在鵝鸞鼻,可是漁會卻發給周遭的恆春、車城,使得賠償金金額過低。

(鵝鸞里里長)