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請給土地溫柔的慈悲

李永展

根據聯合國統計,目前全球已超過一半的人居住在都市,台灣的都市人口更高達80%,由於人口過度集中再加上氣候極化效應,一旦發生環境災難,都市受災強度往往更為劇烈。有效的都市計畫透過保護區的劃設將環境敏感地帶予以保留,以避免不當的土地利用行為對地質、水源、生物多樣性以及居住安全造成傷害,並在面對災難時得以緩衝與修復。也因此保護區的變更基本上是一個非常嚴肅且複雜的問題,它所涉及的不僅僅是單一開發行為的衝擊,或者是變更範圍內的不可回復性,更是一旦土地變更後,對於整體都市環境所造成的影響是否危及都市永續的根基。

台北市是台灣人口密度最高的地方,同時位於環境相對脆弱與敏感的盆地地形,大屯火山群(活火山)分布於市區北邊與新北市接壤處,整個山系於市區內大致向南延伸並趨緩,直抵圓山、大直與內湖等地;而淡水河流域與基隆河或形成與新北市的自然邊界,或蜿蜒流經台北市境。整體來說台北市是建立在一個極度變動的自然環境中的都市,也因此慈濟基金會欲在內湖保護區內設立「社會福利園區」所引發的變更爭議雖尚未定案,但所突顯的問題值得吾人深思。

1997年慈濟基金會購買內湖保護區土地,嗣後向市府申請保護區土地變更,希望蓋一棟高10層樓、可容納2000多人的「慈濟內湖社會福利園區」,其中設置國際志工發展中心、救災調度與訓練中心及社會教育中心,提供慈善、教育、文化等社會福利事業。該計畫區位於內湖區大湖公園北側,計畫面積約4.6公頃,分為南、北二基地。由於此設置計畫位於潛在順向坡、斷層、集水區、湖區、以及諸多不利開發的保護區土地上,因此此案提出後即引發居民和環保團體的疑慮並展開長期抗爭。

不可諱言的,此變更案的爭議性在於極具公益慈善形象的慈濟所規劃的「慈善事業」是否大於保護區所保護的「友善環境」,以致能夠因為其變更目的的良善而改變保護區劃設的原意?就此而言,我們反而必須釐清的是,這二者所主張的價值並不能等同比較,因為前者主張的善是對人的救助,而後者所保護的善是人以及萬物所寄居的土地。前者的善的執行沒有地域的限制,但是後者的善的實踐則依存於所保護的環境。所謂「皮之不存,毛將焉附」,若沒有對土地的大善,那麼對人的小善也只是事後救濟。因此歸根究底此案最根本的核心,還是應該回歸都市計畫保護區劃設/變更的必要性與適法性。

就都市計畫保護區而言,我們首先應該問的問題是:「如何讓保護區真正被保護」,而不是急著找「如何變更保護區」的解套答案,簡單來說就是保護區如何更妥善地被保護。都市計畫法第26條規定「都市計畫經發布實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次,依據發展情況,並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地,應變更其使用。」所以,如果真的要變更保護區便應透過通盤檢討而非採個案變更方式,至於通盤檢討的內容最好是整個縣市範圍內保護區的通盤檢討,萬不得已才是併入各行政區主要計畫進行通盤檢討。都市計畫通盤檢討的原意是要從全面且整體的角度,來檢視主要計畫各種分區土地使用的供給與需求,並檢討變更是否對環境會造成衝擊。而是否對環境會造成衝擊則應從縣市、跨縣市,甚至區域的角度來檢視,也必須彚整中央各種環境潛勢災害或環境敏感區的圖資才能進行詳盡的分析,這些也都不是個案變更會考慮到的。

第二個問題是如果保護區要變更,那變更的「適法性」為何?都市計畫法第27條接著指出:「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更:一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施時」。也就是說,除非屬於緊急重大災難或公部門認定的重大設施才能採取例外的個案變更方式,否則仍應回到通盤檢討的變更方式。而其中「三、為適應國防或經濟發展之需要時」的認定,更應從嚴審查,甚至必要時應由中央來認定,否則容易淪為浮濫的空洞性規定。

許多保護區變更的理由都會提到永續發展,也都強調會同時重視經濟發展及環境保護,並且經常以「善經濟」或「綠色經濟」作為訴求。但善經濟的前提是「對環境友善」,而綠色經濟的前提則是「永續發展」,因此如果真的是提倡對環境友善或邁向永續發展,便不應該輕易變更保護區。如同「沙郡年記」作者李奧波所言:「一件事情如果傾向於保存生物社區的完整、穩定及美麗的話,它就是對的,否則就是錯的」。因此,都市計畫保護區變更與否便應採取更嚴謹、更嚴格、更嚴肅的作法來處理,保護區應以妥善保護環境並讓它變得更永續為最根本原則,因此不應輕易變更;而如果真的有需要變更,除非透過通盤檢討來進行宏觀且全面的檢視,否則就不應透過個案變更的方式逕行變更。

關於本案,慈濟的良善動機或許無須質疑,但若此良善的因可能導致毀壞的果,那麼筆者必須要說的是,請給土地溫柔的慈悲,這才是真正大愛的體現,因為我們在土地上所做的一切都會回報於人類與後代自身。就如證嚴法師所言:「人的心地是一漥田,土地沒有播下好的種子,也長不出好的果實。」人心如是,人於土地的心亦如是。

引用來源: 天下獨立評論
引用網址: http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/255/article/1347
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觀察與追蹤