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【COP23】野望2020前 COP23主要談判成果逐條看

COP23氣候談判17日於德國波昂落幕,討論如何落實在2015年簽署的《巴黎協定》。大會最後產出一份「非正式要點」,接續明年12月3-14日於波蘭卡托維茲市(Katowice)舉行的COP24大會,將以這份文件為討論基礎,預計將拿出《巴黎協定》的具體實施細則。針對COP23大會的共識及結論,美國智庫型環團 Center for Climate and Energy Solutions(C2ES)做了相當完整的逐條整理。

巴黎協定規則手冊

COP21通過的《巴黎協定》是全球因應氣候變遷的一個重大轉折點。它既允許國家自行定義自主減碳貢獻,同時以程序性義務約束各締約國,以促進透明、問責並提高減碳目標。

締約國有三年的時間,也就是在COP24之前,談判出實施巴黎協定的詳細規則、準則和程序,即所謂的「巴黎協定規則手冊」(Paris rulebook)。

COP23就是規則手冊談判從「概念」到「技術」階段的過渡會議。會議結果記錄在266頁的「非正式要點」文件中,總結和整理了締約方提出的各種提案,將作為明年談判內容的基礎。而規則手冊在COP23的主要進展如下:

 

COP23大會成功落幕。圖片來源:UNclimatechange(CC BY-NC-SA 2.0)

 

第4條:減緩

「準備、溝通和維持其自主貢獻」是巴黎協定的核心義務之一。關於第4條的談判圍繞著自主貢獻的「特點」:自主貢獻遞交時的前期資訊提供、締約方如何確保自主貢獻符合清晰、公開透明與可理解(clarity, transparency and understanding)之原則、締約方如何為自己的自主貢獻負責。在這三方面,關鍵問題是締約方應該有多少裁量權,以及如何解決歧見。

例如有些締約方提出了長長的自主貢獻特點清單,但是許多國家似乎不願意超越巴黎協定中已經闡明的特點。前期資訊的主要障礙在於是否要為已開發國家和開發中國家設定不同的要求。

在碳排放的計算(accounting)方面,有些締約方主張對不同類型的國家自主貢獻進行詳細的規定,也有些國家傾向於讓各締約方在各自的定期報告(見下文)中自行去解釋。

第13條:透明度

巴黎協定主要透過「透明促進框架」(enhanced transparency framework)落實問責,所有締約方都有報告和審查的義務,對於能力有限的發展中國家則要「內建彈性」(built-in flexibility)。但究竟如何個「內建彈性」,則是規則手冊的核心挑戰之一。

締約方必須至少每兩年報告排放量和自主貢獻實施進度,並接受專家審核和某種形式的同儕審核。但是,各締約方對於透明促進框架是一個齊頭式平等的單一體系,還是現有聯合國氣候變化框架公約透明制度的延伸,讓已開發和開發中國家適用不同規則和程序,仍存在嚴重歧見。

第14條:全球盤點

為了提高締約方的企圖心,巴黎協定規定就協定的長期目標(緩解、適應和支持)進行每五年一次的全球性盤點,讓締約方知道兩年後要交的新自主貢獻該怎麼訂定。第一次全球性盤點的時間是2023年。

COP23草擬了一個大概的盤點結構——彙集資料的籌備階段,接著是討論資料內容和評估進展的技術階段,最後進入高階領導人討論的政治階段。

第15條:遵約機制

巴黎協定第15條建立了一種非對抗性、非懲罰性的機制,以地域平衡原則組成的12國專家委員會來「促進執行和履約」,關鍵問題包括委員會權限範疇、如何開展工作,以及可能產生的結果。

各締約方似乎普遍可以接受提出自我審核案件,但對於在委員會提出審核他國感到不太舒服。其他選項包括由第13條審核機構提名。

就結果而言,締約國普遍支持就如何改進其執行和合規性請委員會提供建議,但強烈不願意授權委員會採取任何懲罰性的行動,例如宣布一方不合規。

第9條:資金機制

COP23最棘手的問題之一是如何落實第9.5條的要求,即已開發國家每兩年就其未來對發展中國家的支持提供「明確的量化和質化資訊」,包括「現有可提供的公共財力資源」。

非洲集團(African Group)對於開發中國家承擔新義務的可靠程度和日益嚴重的氣候影響越來越感焦慮,因此在COP23力推已開發國家要在兩年期報告中載明其承諾。已開發國家表示反對,強調難以保證未來的資源分配。

第6條:減量合作

巴黎協定第6.2條授權締約國採「國際可轉換減碳成果」(internationally transferred mitigation outcomes,ITMOs)以達成自主貢獻。問題是規則手冊應該要規範到多細?要給締約國多少操作空間?第二個問題是,如何確保轉移的兩方做出相對應的調整,避免重複計算ITMO。

針對巴黎協定第6.4條,締約國對於新機制要是要參考京都議定書的清潔發展機制(Clean Development Mechanism,CDM)或是遠離之,仍有所爭論。另一個新的挑戰是,如何確保機制能達成協定目標,使全球碳排整體下降。

促進性對話機制「Talanoa Dialogue」

COP21時,締約國沒想到巴黎協定會這麼快生效和啟動全球盤點,現在締約國決定在2018年導入「Talanoa Dialogue」(促進性對話機制),促成下一輪2020年的自主貢獻。

由主辦國斐濟主席提出的促進性對話機制,是一種以同理心彼此分享故事的對話方式,以建設性、非對立、解決問題導向的心態,攜手達成更好的結果。

斐濟列出了一整年的對話流程,包括締約方和利害關係者在線上平台提交資料的準備階段,政治談判階段即COP24,讓部長們在此時進行高階圓桌會議。

適應資金

對小島國和氣候脆弱國家來說,巴黎協定中最重要的就是適應資金。COP22時,締約國同意京都議定書中訂定的氣候資金條款應續留巴黎協定,但錢怎麼來細節仍待討論,是來自自願捐贈者,或根據第6.4條的新機制決定。

幸好,COP23上締約國再次同意適應資金條款續留巴黎協定,COP24上則會進行最後確認。

損失與損害機制

COP19華沙氣候大會上曾通過「損失與損害」(Loss and Damage)機制,即華沙國際機制(Warsaw Implementation Mechanism on Loss and Damage,WIM),脆弱國家力推這個機制,但已開發國家則強烈反對將任何損害賠償條款寫入巴黎協定。

兩相折衝之下,締約國決定明年附屬機構會議上進行專家對話,針對WIM產出技術報告,在COP25上檢討。

2020前的目標與落實

COP23還有個意外的進展,也就是開發中國家加強了今日至2020年之間的氣候行動放入條文,以督促已開發國家盡快讓2012年至今一直因締約國數量不夠而未能生效的多哈修正案(Doha Amendment)生效。

引用來源:環境資訊中心