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莫再迷航於杜哈途徑中的台灣氣候變遷政策

趙家緯
杜哈氣候途徑通往何處? 一如以往,於卡達杜哈舉行的第18次氣候變化綱要公約締約國大會(COP18),亦重現無法於正規時間產出具體結論,而仰賴延長賽時,各國的激情表現,挽救全球對於此多邊會談制度的決心。

而此次名為「杜哈氣候途徑」(Doha Climate Gateway)的決議文中,其重要的內容如下:

——確認京都議定書延長至2020年,而目前該議定書僅存占全球總排放量約15%的歐盟27國、澳洲以及瑞士,需於2014年時提出其新的減量承諾。

——再次確認綠色氣候基金的額度承諾,已開發國家仍接受2020年達到每年至少1千億美元為目標。而於2013至2015年間,其提供的基金額度至少須達到過往3年的3百億美元。

——已開發國家接受損失與損害原則(Loss-and Damage)納入於公約架構中,同意明年於華沙開會時,就損失與傷害創設「制度性安排」。

——各方重申,希望2015年前草擬新全球方案,2020年起取代京都議定書。新協議將約束全球所有國家。會議指出,協議草擬條文須在2015年5月前定案。

 

但上述產出與原本各方的期待有極大落差。如由多個環保團體組成的國際氣候行動網(Climate Action Network),其強調若欲於2015年時完成可涵蓋全球各國的議定書,以達到抑制增溫攝氏1.5度的目標,則此次會議中,應達成促使原本京都議定書中的附件一國家,明確承諾將減量目標提升至25%到40%之間,並以全球於2015年時停止溫室氣體排放量的持續增長為目標。在調適方面,則是應具體承諾未來3年的調適基金的額度要比過往3年的快速啟動期的額度,提升一倍。

鑒於會議產出與期待的龐大落差,地球之友發言人就以「猶如海市蜃樓般的空洞」來形容此次杜哈氣候途徑的內容。保育國際(Conservation International)的代表亦形容目前國際氣候談判的進展速度猶如冰河一般,但諷刺的是,由於暖化的因素,搞不好目前冰河的退縮速度,都比氣候談判的進展來得迅速。而根據知名環境顧問公司Ecofys的分析,因於此次會談期間,僅有摩納哥、哈薩克、黎巴嫩等國提出新的減量目標,連主辦國卡達以及其阿拉伯國家的盟友們,都沒有提出進步的減量目標,所以假時全球的減量承諾均能履行,增溫程度仍將達到3.3度。

面對國際氣候談判進展的最新進展,在「我國參與氣候公約攤位展覽 呈現多元豐碩成果」等環保署新聞稿,以及外交部製作的以毒氣面罩比喻氣候變遷的荒謬微電影《Name of Wonderland》之外,此次的COP18會議期間,不論是官方的談判成果或是周邊各國際科研組織的研究成果,還有各個公民團體的倡議焦點,均對台灣的氣候變遷政策上,仍有許多實質意義。

面對調適的極限

台灣此次於COP18中,舉辦了「從最不發達國家、非洲國家和小島嶼國家來探討全球氣候變遷調適(Comparative Studies of Climate Change Adaptation in the Globe: from LDCs to Africa and Small Islands)」的周邊會議,似有呼應今年度氣候變遷調適綱領通過後,各部會均大幅提升對調適政策的趨勢。

在該議程中,除由工研院代表闡述著台灣綠色技術發展如何運用於救災、防災、環境及綠能相關工作,亦邀請台灣的邦交國們,包括馬紹爾群島、布吉納法索、帛琉等,說明該國面臨氣候變遷的威脅,台灣過往提供的環境援助等。但遺憾的是,於此次COP18中,國際社群在調適政策的關注,已進展至「面對調適的極限」,聚焦於氣候變遷損害賠償機制。

當因減量行動不足以抑制增溫程度,降低極端氣候事件發生機率;而調適策略,亦不足已面臨極端氣候事件衍生的洪患、土石流以及旱災影響之時,將導致龐大的氣候變遷的損失與損害(loss-and-damage)。而面對此議題,歷經小島國家聯盟多年的爭取,終於於2010年年底通過的坎昆協議中,決議要設置專案計畫,研析如何於公約機制之下,設計一可追究氣候變遷損失與損害賠償責任的機制。

歷經兩年的研析,各方均於COP18中提出機制上的建議,如WWF等團體既提出賠償與重建國際機制(International Mechanism on Compensation and Rehabilitation),此機制下針對各類氣候變遷損害,設置保險機制,並建立賠償與重建基金與災難財政支持制度,以協助發展中國家應對氣候變遷所導致的財務損失以及棲地流失、文化影響、迫遷等非財務性的損失。

然而,因此機制具有針對氣候變遷究責之涵義,因此於這次會議過程中,美國的首席談判代表即堅拒納入此條款,表示美國絕對不會接受任何具有損害責任(liability)意圖的條文。但於最終於COP18的決議文中,工業國因確認賠償與重建基金是被納入既有綠色氣候基金的範疇之中,而非新增的財務負擔,故最終仍接受此機制被納入未來公約架構之下。

自我感覺良好的技術發展

不論是環保署的周邊會議內容或是外交部的宣傳影片,均不斷強調面對氣候變遷時,台灣的各項科技進步的貢獻。但其未意識到,面對氣候變遷此向全球共同挑戰,各項技術發展的背後社會經濟意義,更顯重要。因此各國均十分重視技術移轉(Technology Transfer)此項議題。

技術移轉其目的為創造氣候變遷減量與調適方面的知識、經驗與設備,於不同利益相關人間的流動。因此所謂的「技術」,並非僅包含硬體設備,亦涵蓋最佳可行(Best Practice)的操作原則,既有人員能力的提昇等技術行動計畫(Technology action plan)強調應於公約架構下,擬定具體行動計畫,以加速締約國之間的無害環境技術的研究、開發、推廣和轉讓。而技術需要評估、扶持型環境和能力建構(Technology needs assessments, enabling environments and capacity-building),則是著重於各發展中國家,如何制定可協助落實低碳技術發展政策和措施。技術路線圖(Technology road maps)則是要求針對特定的減量與調適技術,鑑別其發展障礙,可協助各技術廣加應用以及跨國轉移的政策工具等,方可進一步針對該類技術提出適當的財務與研發上的協助。

然而面對上述議題,台灣卻是相當陌生的。因此可見到雖然國科會提出能源國家型計畫,而能源局每年亦編有能源技術專案計畫,但到今日,台灣卻未有一份技術需要評估報告,更遑論是技術路徑圖的規劃。除此之外,當台灣興沖沖的開展環境外交之時,協助布吉納法索的小學裝設太陽能光電板之時,卻無視於各個邦交國,如薩爾瓦多、巴拉圭、海地、多明尼加共和國等,其均已提出技術需求評估報告,列出其於減量與調適方面的技術移轉上的需求。進而檢視台灣所發展的綠色技術,是否亦符合其需求。

氣候政策的重新定位

於此次大會上,台灣官方於周邊會議內容的安排,似有對於氣候變遷政策重新思考其於調適與減量之間比重之趨勢。但是事實上,雖然在氣候變遷調適綱領頒布後,各部會紛紛框定專案研究費用,試著研擬部門別的調適行動方案,但若回歸法制面向,台灣在調適政策上,除了環境基本法中的原則性宣示,官方根本未試圖賦予其法源。因此環保團體多次於溫室氣體減量法的公聽會上,指出應將溫減法改制擴大成氣候變遷法,不但可賦予調適綱領確切的法源,亦符合環境資源部的職掌。且於本次大會中,已意識到氣候變遷損害與賠償的問題,不論是台灣面對國際友邦之時,於既有的援外經費中,納入損害與賠償機制的思考,或是於國內後續氣候變遷相關費用的籌措時,甚至是於環境強制責任險制定的建置時,既回應氣候變遷損害與賠償的特殊性,均可履行此一基本原則。

而在減量上,依照全球碳計畫(Global Carbon Project)的分析,台灣至2008年起,台灣消費於境內與全球所產生的碳足跡,已低於台灣境內自身的排放。且2010年時,消費所產生的碳足跡,則是較2009年降低5%,但是台灣境內的排放,卻仍是增加6%。由此趨勢顯見台灣若欲削減溫室氣體排放,關鍵之處並非在於全民有多遵循環保署念茲在茲的減碳十大宣言,而是願不願意面對以耗能產品出口導向的經濟體,於境內遺留下的龐大代價。若不從此定位,檢視各項自由貿易協定的簽署、自由經貿特區的設置,則所謂的減碳承諾,將只淪為一場歷史的笑話。

引用來源:台灣立報