目前位置: 首頁 / 國內外新聞 / 國內新聞 / 回顧由國土計劃看前瞻基礎建設

回顧由國土計劃看前瞻基礎建設

余紀忠文教基金會
編按:余紀忠文教基金會於104年協助催生國土計畫法,106年以國土計畫法的精神看待前瞻建設許多硬體建設項目。國家建設是以永續、宏觀、保育與整合來推動,龐大預算須要建立上位精神與充分的溝通,治理分黨結派下,預算編列輪為政治工具,如何落實中央與地方自治配合與分層治理,政策執行應以人民福祉為宗旨,打造符合人民生活的前瞻基礎建設。

余紀忠文教基金會於106年5月辦理「由國土計劃看前瞻基礎建設」座談,多位專家學者針對前瞻基礎建設發展提出建言。如今政府積極推動前瞻基礎計劃下,2300億預算將進行檢討調整,回顧其中三位(前行政院長毛治國、前台南縣縣長蘇煥智、前立法委員曾巨威)發言,猶言在耳。

 

毛治國(國立交通大學榮譽教授、前行政院長)

結合數位科技 打造村里智慧公共運輸

我認為台灣廣大農村跟偏鄉的目標是未來七八五一個村里,每村里都應有公共交通運輸。但估計今天有一半以上的村里還有很大的改善空間。這些村里所需的公共運輸,有一半以上需要的是小型二十人座、七人座、九人座,甚至是計程車;此外,每個村里都有公共運輸,每天可能五班車,載到最鄰近的市鎮,再搭配其他的轉接等等。大數據、雲端、互聯網甚至於分享經濟在此有運用的空間。這應該是台灣目前最值得推動的一項社會工程。此技術建置好後,也可以跟高齡社會老年照護作一結合,有相當數量的老年人口在農村。從村里因地制宜,要發揮創意所提供的公共服務是台灣當前最應該做的。

由此衍伸而來是地方配合問題。交通部份的前瞻預算是四千二百億,進一步攤開檢視,四千二百億僅二○一七年到二○二五年八年期間特別預算數目。二○二五年後,還有一千一百多億要以公共預算編,這未反應在資料裡面。故加總起來,中央需要約五千五百億。另外,始終未浮出檯面是地方配合款。前八年就要兩千五百多億,然後二○二五年以後還要一千億以上,加總約三千六百億,地方錢從何而來?地方經費可從市政開發等籌措,但如高鐵,今天沿線的中南部車站特定區開發幾乎掛零。而輕軌又能夠有多少運量?

地方配合款如何籌措 應交代清楚

我覺得,首先,在政府開放資料原則下,中央一定要公布試算資料,明示民眾計畫對國家總預算、債務餘額、舉債上限空間等等,究竟造成什麼影響?以及對後任編預算的空間造成的擠壓程度等,做到如此才是負責任的政府。其次,盤點由南到北所有地方政府的債務狀況,並交代償債計畫。在很多的資料可看到,絕大部分地方政府幾乎進入實質破產,或者是破產邊緣的程度。如果再把這三千多億的地方配合款責任嫁接到他們身上,又想從土地開發等等來取得這個債務的話,我不認為地方政府可以承受。前瞻計畫百分之四十的配合款如果無法拿出,是否還做得下去? 從財政紀律的角度,從中央到地方,應該要有這樣一個清單把它展現出來。然後地方首長也對此清單負責任,將來要如何面對配合款等。否則,整個問題最後會成為全國問題。

軌道建設應評估盈餘回收

交通部份也未評估「盈餘回收」。都市軌道運輸只有雙北捷運能收支平衡,甚至有點盈餘。但是投資的路線軌道,即便是雙北都不可能回收。以雙北而言,第一期路網的邊際效應是正的,每開一公里增加的收入比支出多。但二期路網以後,數字會逐步遞減。雙北都是這種情形,以南的各縣市營運虧損的狀況更需小心。

現在特別條例裡面有兩條,從財政紀律來講是很有疑慮的。第一點,條例提到,資本門條例裡的預算可以跟經常門流動,這排除預算法第二十三條,其實有紀律問題。背後代表什麼意義?另外,此條例是先匡總預算後再談所有預算將來會有可行性評估等程序,各個細項可行性評估在過程裡面被否定了。

強化數位建設 打造五生環境

我所接觸的年輕人希望未來二十年,政府能給一個清楚的願景,他們會自己找發展路線。同時,他們也很希望政府在經過討論且取得共識後,數位應用方面能多增加預算,因為數位建設是貫穿全局的應用。

他們也希望政府在五個生(生態、生活、生產、生命跟生存)能夠提出願景。生態部分,像是環境、土地的承載力、循環經濟、缺電的問題等等;生活部分,以農業為例,如何無毒有機、履歷認證,甚至產業六級化等等,再如城鄉建設、智慧城市、抗災、樂活社區,從硬體到高齡社會的串連等;生產部分,台灣過去屬效率驅動,以OEM、ODM為主,但如果沒接單,產業便嚴重受創。因此產值兩兆多、三兆多的ICT產業必須要轉型,但轉型方向何在?如何透過IOT等不同方式為傳產轉型,能否發展出OBM,創造出品牌,然後透過社會企業、社區小鎮再造;生命部分,醫療照護上,居家如何做,社區有多少空間?全台七八五一個村里都該有托老中心,我任內接手時是一九六一個,離任時是兩千五百個,距離七八五一個還有一段路程。

 

政府避免成為障礙 前瞻不需急就章

蘇煥智(執業律師、前台南縣長)

前瞻計畫給大家非常多的想像,但所呈現出來的內容與現實落差讓人覺得問題很多。

計畫內提到基隆到台北要蓋一條輕軌,但跟台鐵的路徑重疊,如此效益存在嗎?到底前瞻基礎建設是在什麼樣的動機下提出來?林全上任前,在公開訪問表示他不作擴大基礎建設經濟方案的,因為他認為這不切實際。結果不到一年,他也是被迫接受這樣一個計畫。

這一次前瞻基礎建設計劃,似乎也沒有累積過去幾任總統或院長的經驗,仍然由中央政府主導地方政府提案的封閉性決策模式,缺乏開放性透明性,為集中政治行銷的目的,絕大部分的新興計劃完全跳過「專業的可行性評估報告及審查」的程序,就直接由上而下宣佈!

先射箭後畫靶 政策急就章

公開度、透明度、參與度及各項專業評估均顯得嚴重不足,本可以得到許多非常寶貴的提案及觀點,在「先射箭後畫靶」下,違背重大案件審理程序。未來就算各部會提出可行性評估報告,並交給國發會審查,國發會的審查也只是淪為橡皮圖章。

而軌道建設也缺乏戰略觀。如台灣已有高鐵這種寬軌,是否有可能優先處理寬軌?花一千兩百多億的高鐵建設對台灣社會及城鄉產業結構影響有多大?如果針對台鐵做總體的戰略思維,應考慮把台鐵轉型成寬軌,然後全面高架化,使其成為高鐵備用的替代方案。早期規劃高鐵時,有個方案是要把台鐵提速。此思維可以同時達到兩個目的。一是讓台鐵變成高鐵的備用方案,另一是讓台灣發展寬軌化產業。軌道工程如有機會跟日本系統或是歐洲軌道系統合作,可能不只是立基台灣,也有可能延伸到國外。

三管齊下治水 重視少子老化 將錢花在刀口

根據我在地方的經驗認為,台灣水的問題,重點是疏濬,像台南曾文溪淤積嚴重,這核心問題急需處理。過去這些要靠政府個別發包,根本問題需要思考用什麼方法快速解決,而不是整理一條河川二十年。其次,台灣有非常多的工程,包含治水工程,是淹水來源。如高速公路建造、水利堤防一蓋後淹水更嚴重。第三,治水區域的流域管理、治理等問題都未落實。如經落實,錢才能具體地花在刀口。

又如少子化問題嚴重,台灣已經是全世界出生率最低的國家,將嚴重影響臺灣社會未來是否可持續性,政府卻迄今沒有正視此問題的嚴重性。青年返鄉要取得土地非常困難,看不到這群有智慧、有行銷力,且吸收現代技術較快的年輕人回去活化自己的故鄉與農村。我們面臨的是七千八百五十一個村落沒落,甚至可能滅村的危機。以高齡化社會戰略為例,行政院閒置既有的兩千五百個長照社區照顧關懷據點,另外成立長照柑仔店,政策完全沒有銜接、接軌,且健康老化的議題也未放在其中。

攸關經濟振興、產業高值化、提振就業的各項對策,也是當前社會各界一致認為應該優先推動的政策,其所需的各項政策及預算,政府理應廣徵各界意見,並作出決策,配合所需預算。當前國家財政困難,其他重大政策也迫切需錢,政府應該總體評估優先次序。如果濫用「凱恩斯理論」,不作客觀專業的效益評估,想要振興台灣經濟,不但困難還將加速惡化臺灣財政困境。

缺乏戰略思維 無助台灣轉型

沒有前瞻的原因在於整體戰略目標不清楚,也反應台灣總體焦慮。就國家競爭力層面而言,我們在ICT產業的優勢還有多少?在國際產業的發展趨勢中,我們顯著太落後,這些危機瀰漫整個社會。有識之士會覺得我們面臨的是結構轉型的危機。而前瞻計畫是否提出一個有助台灣轉型的策略方案? 所期待綠能建設的部分,很多是法規和解釋的問題,現實面對的問題,例如經營海上風力發電業者會碰到漁業衝擊,政府連基本調解機制與仲裁制度都沒有,而交由雙方私了。再如Fintech也是國家的願景,但障礙卻是政府治理的能力與心態,真正建構台灣願景的不是預算花費,而是政府應避免自己成為最大障礙。

 

即使條例通過 預算嚴審把關

曾巨威(中國科技大學商學院院長、前立法委員)

前瞻計畫要付諸實施,必須要有預算,首先我想談財政紀律。正常的總預算體系,有很嚴謹的法律依據,對於政府支出皆有一套制度規範。

政府預算應守財政紀律 提出詳實償債計畫

政府要用特別預算,來打破正常制度下的拘束和限制,一定要有非常充分的理由。為什麼連三任政府都會用特別預算的方式來突破總預算的制度?第一個原因可能是,想要透過特別預算的方式,來突破現行對政府在舉債的規範。第二,立法院審預算的時候,規矩跟限制比較多,程序也比較繁瑣,而特別預算編製的前提是要通過條例,條例通過後,等於拿到尚方寶劍,即使後來送到立法院經立法程序,其實嚴謹的程度完全沒有在審總預算的時候完整仔細。第三個是我比較擔心的,就是通常走到這條路以後,可以一次匡列一大筆錢,很容易造成執政的決策者有豐功偉業的感受。因為掌握這一大筆資源以後,他就可以達到政治上的宣傳效果。

針對這些問題,我認為,第一,中央跟地方政府要提出詳實的債務償還計畫,如何還錢,及用什麼樣的機制作償還。

第二,要做到預算和條例分開來兩回事。從歷史經驗看,當政府走到特別條例、特別預算這條路的時候,通常認為條例過了以後,整個預算就過了。前陣子在審的時候,民進黨朋友一直在講你們杯葛做什麼?現在只是條例,條例過了還要再審的,現在杯葛幹什麼。好,我希望你們真的做到,我們把條例先通過,但是千萬不要因為條例過就認為預算已過。

全部經費恐高達兩兆 預算期間與規模皆應縮減

接下來我們再檢討前瞻建設的預算問題。

首先,我們雖然現在通過了八千八百億,還有後續經費一千四百多億,加總後大概超過一兆。第二,歷史的經驗告訴我們,預算在執行以後,經費一定會追加,如果增加二十%、三十%,就多了兩、三千億。第三,地方的配合款部分,照毛院長的說法,大概三千六百億,加總起來前瞻總經費恐怕高達兩兆。

政府強調要有建設,才會帶動GDP成長,我覺得有點疑惑。根據政府公布的前瞻基礎建設前後比較數據,一○六年度差○‧二,就是做前瞻與不做前瞻會增加○‧二個百分點;一○七年最棒,大概○‧四;一○八年再降成○‧二,到第四年變成○‧一,最有趣的是到五年變成負的○‧三,後面最後一年也是負的○‧二。這表示看起來有沒有做前瞻,並沒有太大的差異,甚至還差一點。借了那麼多的錢,去做這樣的一個計劃,可不可以再重新思考一下,要八年嗎?我認為,不論從總統任期或預算制度精神而言,該預算期間與規模皆應縮減至一半。

針對缺失 補強條例 強化監督審查

參考阿扁總統的「擴大公共建設投資特別條例」、和馬總統的「振興經濟擴大公共建設特別條例」,立院初審通過的前瞻條例不僅條文較少,內容不夠嚴謹,也缺乏相關的制衡監督規範:

第一,前兩任建設條文中,各部會、縣市政府須提出計畫、經費需求後,主管機關經建會辦理先期作業審查,政院也須將財務和環評報告送立院審議。前瞻條例相關規定很簡略,國發會沒角色,也忽略送立院審議部分。

第二,執行特別預算的時候,監督審查應該要加強的。阿扁總統和馬總統的兩個條例中,都有這個條文:「如發現因公務人員違法失職而致工程進度未達預定進度百分之八十時,應將執行機關首長及相關主管移送監察院調查懲處」,在這次的條例中不知為什麼卻被拿掉了,只註明審計機關應依法辦理審計。

雖然前瞻計畫條例立法院已通過初審,針對以上缺失,仍應務實面對,盡速修改補強條例。

國內新聞直播

NHK NEWS LIVE

ABC NEWS LIVE

Bloomberg Global Financial News