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環境前線:無能強化台灣恢復力的氣候調適綱領

台灣立報
當這兩週全民受熱浪所苦,揣想這是否又是暖化現象的另一徵兆之際,行政院通過《國家氣候變遷調適綱領》,以期降低台灣面臨極端氣候下所造成的衝擊。

在該綱領中,官方除彙整國內相關學者提出台灣氣候變遷現狀與未來預估外,更就災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性與健康等八大調適領域,分析各領域所受氣候變遷的衝擊與挑戰。繼而提出「建構能適應氣候風險的永續台灣」為政策願景的調適策略,強調將依循政策與機制之整合、調適應以生態系統為基礎、人人有責、夥伴參與及合作、國際合作等9項原則,提出「落實國土規劃與管理」、「加強防災避災的自然、社會、經濟體系之能力」、「推動流域綜合治理」、「優先處理氣候變遷的高風險地區」、「提升都會地區的調適防護能力」等總體調適策略,並就八大調適領域提出因應調適策略,及落實執行的推動機制與配合措施。

如在各方所憂心的極端氣候帶來的災害方面,綱領中分就洪災、土石流、旱災等各類災害,指出氣候變遷將造成「極端降雨強度增加提高淹水風險」、「侵台颱風頻率增加提高二次災害風險與復原難度」、「水庫淤砂量增加,影響水庫正常運轉」等現象,據此研擬「推動高災害風險區與潛在危險地區的劃設」、「檢視、評估現有重大公共工程設施之脆弱度與防護能力」、「研究透過保險機制強化災害預防及救助」等調適策略。

如在農業生產及生物多樣性方面,綱領中指出將面臨「溫度升高,降雨量不足等,打亂作物生長期,農產品產量及品質面臨不確定性,危及糧食安全」以及「環境變化,亦影響生態系原有棲地,造成生物多樣性流失等」兩大衝擊。針對農業方面所研提的調適策略則包括「重新檢視農地休耕、農地變更及耕作制度等政策,使災後都有對應的農作物種植與復耕計畫」、「建立農業氣象及國內外市場變動之監測評估系統」等。在生物多樣性上,則倡議應「建構海岸與內陸溼地的藍帶網絡,串連綠地與森林的綠帶網絡,建構生態網絡」、「建構有效的種原保存系統,以確保農林漁牧與野生物種原保存」等。

但此類洋洋灑灑的政策綱領,卻將因「缺乏制度量能的建構」、「忽略財務支持機制」、「無視社區為基礎的調適策略」三大缺陷,將致使所謂可「適應氣候風險的永續台灣」,將成無法落實的空頭支票。

缺乏制度量能的建構

氣候變遷調適考驗官僚體系面對長期規劃的能力,因此在制度量能上亦須進行相應的調整。雖綱領中提出「制訂架構性之氣候變遷法律」之建議,藉此建立因應氣候變遷的法律架構、政府組織、決策程序與財政策略。亦就政府組織上,提出成立獨立的氣候變遷委員會之建議,但此兩舉措,卻未能面對氣候變遷調適策略上的特性:「鎖定效應

鎖定效應指的是短期間的決策,將型塑無法面臨長期環境危機的結構。以國土計畫為例,因國土使用分區決定的各基礎公共建設的設計,而若此壽齡長達30年以上的公共建設在設置初期,未能考量到氣候變遷的影響,則到40年極端氣候現象日增之時,其將無法因應其衝擊,導致損害加劇。因此在制度建構上,台灣已經不能再等待個3至5年後,待氣候變遷專法立法後,再推動實際的調適策略,而更應著眼於將調適策略的推動,整合至各個既有法規之中。例如既然將國土規劃視為總體調適策略,就該確保審議中的國土計畫法能發揮氣候變遷調適功能,而非僅是現行草案中僅在原則中提出「因應氣候變遷,建立國土防災調適機制」泛泛之論。

在行政組織量能上,綱領上雖提到「氣候變遷政策的主要機關,包括負責政策規劃與協調推動的行政院國家發展委員會,及負責氣候變遷政策執行的環境資源部及相關部會之功能均應適度調整」,但綱領中所畫出的部會分工圖,卻仍是僅依循現行的部會組織進行規劃,而未能提出組織再造後,對氣候變遷調適策略之推動有何實際助益。

忽略財務支持機制

財務支持機制,既錢的匯集與分配,一向都是國際氣候變遷協商的核心焦點,此現象亦彰顯談財務支持機制的研擬,對氣候變遷調適策略的重要性,但綱領中卻就此議題有任何討論。在上個月份舉行的里約+20永續峰會之中,各界均指出若能移除當前各國總共每年400億美元以上的化石燃料補貼,則可足以短期氣候變遷調適基金所需的300億美元。此建議乃提醒氣候變遷調適策略的財務支持,除了拓展額外財源以外,更重要的是要將原本有害於氣候變遷調適的公共投資預算,轉移至調適工作的支應。因此在調適綱領中,應提出將氣候變遷調適納入公共建設預算編列的準則與檢核方法,而非僅是將其列為各部會的後續落實工作,未有統籌前瞻式的思考。

無視社區為本的調適策略

綱領中雖強調「人人有責」、「夥伴參與及合作」等原則,亦強調要「結合民間團體、充分運用社區資源」,但整個調適綱領中,基本上是無視近期國際積極倡議的「社區為本的氣候變遷調適策略」(Community based adaptation, CBA)。CBA是指因認識到對於氣候變遷所造成的影響其實是內化於社會與文化之中,因此此策略的重點為如何使培力社區,使其透過既有的決策方式,擬定因應氣候變遷的「調適策略」,以增進其面對極端氣候帶來的水災、風災、乾旱的抵禦與恢復力(resilience)。

而欲落實社區型氣候變遷調適的概念,則需先瞭解以往在地社區面對這類災害的應變模式,分析氣候變遷將對此類自然災害發生頻率與規模的關聯性,進而研擬出該社區應優先採取的調適策略。也因此所謂的社區型調適策略,並非只是單一事件的回應,而是如同一社區的發展計畫。

故推動社區型氣候變遷調適策略,其檢驗的準則並非其所研擬出的調適行動,而是其調適策略的研擬過程。唯有藉此過程,方能使民眾將氣候變遷的風險內化至其生活之中,以因應短期與長期的影響。

 氣候變遷恢復力等於國力

因為歐債危機,整個台灣都擔心將陷入二次衰退,都著眼於如何重振出口成長,但卻總是忘了英國經濟學家史坦爵士的提醒:「氣候變遷將使每年的經濟損失達到5%以上,最高甚至會達20%。」由此可見,氣候變遷對全民福祉的真正影響,絕對不下於各項金融市場的崩達或是產業成長的遲滯。既然已經邁向氣候變遷恢復力將決定國力的時代,面對調適策略的研擬,朝野與全民的關注程度,不應弱於證交稅、收賄案。因為對於氣候變遷的不作為,是我們這一代對子孫最大的偷竊。(綠色公民行動聯盟)

引用來源:台灣立報