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少了國土規劃的藍圖

殷寶寧
在台灣,似乎有將複雜的政治問題,簡化為單純算術問題的弱智化現象。日昨在立法院朝野難得的「高度共識」下,通過《地方制度法》第四與第七條的修正案,使得目前人口數超過兩百萬的台北縣,在未改制為直轄市前,準用直轄市有關議會會期、機關組織員額、一級機關首長任免、稅收及財政收支劃分等相關規定,形同升格為「準直轄市」。

  檢視台灣各縣市人口數,超過兩百萬的地方自治體,僅台北市的二六○萬,與台北縣的三七三萬。其次為桃園縣一九○萬。再次一級則為台中縣一五三萬,高雄市一五一萬。易言之,「兩百萬」這個修法門檻,可說是為台北縣量身定做,一舉滿足藍綠立委尋求年底連任之地方選票壓力;現任藍色縣長的未來四年好日子;順便再扯出民進黨籍前任縣長、擁有龐大行政資源之現任閣揆、與企圖邁向總統大位的初選利多。

  都市化程度經常被視為社會進步與否指標,但對許多曾為殖民地開發中國家言,反而經常需承受「首要都市化」惡果。

  所謂「首要都市化」意指一個國家或地區內,最大都市規模與其他都市相較差距過大(通常以第一與第二大都市比值為依據),以至於所有人口與經濟發展機會,完全集中在特定首要都市,形成國家內部高度區域失衡的現象。該首要都市內部,則面臨嚴重都市服務不足、都市功能失調、大量城鄉移民、地區認同薄弱、文化難以生根、生活品質低落等負面影響。於是,以首要都市扮演火車頭角色,帶動國家整體依賴發展模式與邏輯,長期而論,並不利於國家的發展,更可能因首要都市機能崩解,產生骨牌般的負面連鎖反應。

  但一個常見之倒果為因的論證模式是:台北縣始終扮演著台北市衛星城鎮、通勤都市的角色,一般人往往以簡化的公平與資源分配角度,認為應賦予台北縣更多的資源,以避免成為台北市吃肉、台北縣啃骨頭的窘迫。但正是因為前述錯誤的「台北市獨大」發展模式,歷史性地造成此階層等差的主、從都會區模式,不獨台北縣市如此,高雄縣市、台南縣市、台中縣市同樣都存在著這樣的邏輯。故若依照前述《地方制度法》修法思考模式來看,僅以人口數來為都市行政規模與財政分配進行加碼,罔顧國家整體空間結構,則整個人口超過台灣四分之一的台北縣市地區,再加上基隆、桃園縣,將可能綿延成總人口超過八百六十萬的大都會帶,亦即台灣超過三分之一人口均集中在北台灣。這個算術問題暴露出台灣內部區域不均衡的危機,已不言可喻。

  再以近來全球關切包含全球暖化、氣候異常等永續發展課題觀之,台灣二氧化碳排放量排名全球第二十二名,佔總量一%,每人每年平均排放十二‧四公噸,排名全球第三,以面積密度計算則為全球第一。過去十年間,我國二氧化碳排放量每年成長八%,但國內生產毛額則僅有四%的成長;而根據統計,二○○六年底,台灣人口密度每平方公里為六三二人,在全球千萬人口以上國家中,僅次於孟加拉,其中,北高兩市人口密度,每平方公里均接近萬人,亦即過度都市化、大量使用汽機車、人工空調、都市熱島效應、垃圾汙染等等,均為造成台灣此等環境災難的重要原因,故從環境永續角度所提倡之「小而美」、「分散化」、「去中心」等概念,便是意圖從城市空間尺度適量縮減、人口減量,以達到能源最適應用規模。

  一如人口一百五十萬的高雄市在一九七九年升格為直轄市,促進「區域均衡」為其首要考量,今日要解決台灣區域不均衡問題,除了健全國土規劃體系、儘速通過審議已經超過十年的「國土計劃法」、「城鄉計劃法」等,透過有效的都市計畫管制、開發許可與土地利用等政策工具,進行地方行政組織架構的重整(例如台中縣、市應率先合併升格直轄市,不僅有促成區域均衡的效果,且可整合高鐵之一日生活圈的整體經濟效應),更應全面考量國土資源的永續利用,區域與城鄉均衡發展,改善生活環境品質、經濟發展與公共福利,這樣的專業立法,將遠比立法院朝野透過多數暴力的數字遊戲,凌駕行政部門之全國行政組織調整職權,更值得關注。

  (作者為真理大學通識教育學院助理教授)