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最低稅負制總體檢

何 志欽

 

何志欽/(現任成功大學副校長,時任台灣大學經濟學系系主任)

在談最低稅負制的過程中,我個人也常常提出一個次佳的觀念。因為我個人雖然在國外有租稅的經驗,但是我的訓練模式基本上是租稅的遵從,所以也許我的故事性比較高、影響性比較小,我比較強調事情的困難度,事情落實的安排,所以我比較強調事情的現實性。在這樣的一個格局之下,理想性會比較小。相對來講,也適合談論最低稅負。在此就提出一個unconventional的觀點,我的方法提供一項比較抽象的觀念、理念的釐清。最低稅負是在我二年前回台大時就提出的一個很明顯的概念,所以很多技術上的討論、安排,各位都非常地清楚。我今天所提的是一些理念上的一個重新整理,用這些理念希望能夠形成一個新的…。

 

最低稅負制是一個局部性,這個討論今天只是開始,也像最低稅負制,它是一個過渡性。首先,也就是剛才回應各位前輩所提的財政缺口、租稅環境的惡化、稅務餘額的增加、貧富差距的一個擴大,最高的20%與最低的20%差距大概在六倍,這是已經在社會福利和租稅機能之下有六倍的差距。Gini Coefficient也是在惡化。

 

另外一個大家談的很多的就是租稅減免的一個浮濫。各種租稅減免有不同階段的政府政策,這中間無所謂是非,是一種經濟發展過程中、政策執行過程中的一種過程,但是我們面對的是比較租稅浮濫、減免浮濫的結果,在這個意義上,數據顯示,薪資所得占課稅所得75%,相對來講,資本就占25%。由此觀念引伸下來,要談最低稅負,其理念必須要先談,因為最低稅負是所得稅之中的一個部分,是被逼出來的,講得比較負面一點就是一種違章建築式的做法。在這之前我講過,違章建築要相對於一個整體的建築。比較好的應該是所得稅制一個理想性、全面性的,如果我們有這個機會有這個資源有這個時間、有社會的動能,就應該要有一個理想性的做法,基本上就是擴大稅基、降低稅率。這樣子可以讓擴大稅基保持水平的公正。降低稅率可以減少租稅的扭曲,這個是大家都很清楚的事情。但是無法做到的前提之下,我們就要針對減免優惠措施的過度使用,由於過度使用含有judgment的意思,是在不同的世代來評估。在當時也許是適度的,但是在這過程中由於沒有一個日落條款的安排,沒有這樣子一個處理,所以在某一個不同的vantage point看來的話,也許就是過渡,現在我們看來的話,這是造成我們現在困境的一個主要的原因。

 

所以在全面的租稅、所得稅的改革,沒有辦法進行之前,最低稅負被逼出來,我們就針對它是有限的任務的時候,應該做的是什麼事情。普通講到租稅改革談公平,大家都非常能夠了解所謂垂直公平,即能夠“量能課稅、劫富濟貧”,但是最低稅負在這個意義上我用此比喻,全面的稅改若做得好的話,應該是能夠保持垂直的公平,這是一個最適、最佳的選擇。但是最低稅負制被逼出來所以它是一個次佳的選擇。在這部分我們就比較強調它的癥結在哪一個部分,這個癥結其實就是在享受優惠過渡的企業或者個人。這些企業或者個人都有一個特質,就是他們都是非常高所得或者有高利潤的企業。所以基本上我們今天談的是一個劫富濟富的觀念,亦即這個事情是在富人之間或者是成功企業之間,但是因為對於租稅減免運用的程度不同,他們所能夠享受的優惠的不同,造成他們在租稅減免之後,所擔負的賦稅的不同。所以這中間能夠調整它的水平公正是一個次佳的做法。這個觀念就是說平常大家不太談這個觀念,所以這個也跟我其它的在談到最低稅負的定位上,它基本上是一個階級稅,不是大眾稅,大眾稅要做稅改要用全面所得稅的改制,階級稅的話最低稅負勉強可以達成這個任務。

 

所以根據剛才所提的,我大概歸納出來從一個比較簡單、稅負改革一路走來,過去這麼多年來講到的都是失敗的例子,我們面臨的都是不能開始踏出第一步,沒有一個新的momentum(一個動能),民眾對政府沒有信心,官僚系統本身也缺乏信心。常常就是烈士太多,英雄太少,都是一些負面的,我們怎麼失敗的。我希望了解最低稅負它的限制性、它的定位,所以希望大家給最低稅負一個合理的期待,在這樣的一個合理期待中我們可以創造一些小而美成功的範例、成功的事績,也許不是很輝煌但卻是一個開始。

 

就像曾老師所講,如果這和長期是一個consistent,所以是一個新的切入點,這裡面它的定位來講就是,我個人覺得一是,它是次佳的一個選擇,次佳是相對於最適宜的(最好的),所以次佳一定有它的不完美性;第二,它是一個局部的方案,只適用於特定的一群成功的企業和非常高所得的個人,局部是相對於全部而言,所以它的限制就是它不完全,是它的一個default,過渡是相對於終結,所以這相對於永續,一個成功、全面、最適的賦改就不需要最低稅負來做。最低稅負制是一個限制性的產物,所以它會有過渡的措施,所以它有非終結性,不一定要一次到位,這可以延續說提供一個新的動能,這個中間必需要對動態調整要有信心。過去我們一直沒有信心,覺得這個事情做不完,下次也做不完。

 

在這裡面我特別要提出來,根據這三個重要的特質,我再把它落實在根據租稅的functional的一個觀點來講,用一個比較白的sense來說,次佳選擇就是劫富濟富的水平的公正。因為它最好的是全面的稅改,在此議題上覺得A、B、C、D這四項租稅減免都應該把它驅除,那就把它能夠做到全面,因為這是浮濫、不合宜、不合適的,那要做全面的話就把它全面性的刪除,那個就會增加,不管是有沒有用到這個的企業或者是個人都在水平公正的原則下能夠做到一個最佳的選擇。但是我們做不到的話就是退而求其次,在一些成功企業或者高所得者的富人中間做出一個調整,就是說這些人都是一樣的特質,但是有的人比較會規劃,有的人機關算盡、利益享盡,他過度使用,我們沒有辦法說A、B、C、D哪一項要將之切除,我們並沒有這個時間,並沒有Review Process,不曉得應該驅除A或B,所以給一個最低稅負就是,全部加起來如果超過一個部分的話,這個部分就做某種程度的一個處理,這是牽涉到稅率的問題。但是它基本的原則就是它是一個次佳的選擇。也就因為如此,它不是一個全面性而是一個局部性,最低稅負其實和窮人沒有關係,它不牽涉到稅改裡頭的,全面減稅窮人也減到稅,那是牽涉到垂直公正,但最低稅負基本上是相對於富人,其目標要非常清楚,因為最低稅負的限制性很大,所賦予它的任務不能夠超過它的職能,不能期望最低稅負制來做全面稅改的一個工具,它沒有這個能力,因為基本上它不是一個完全的,不是一個全部的,不是一個最好的。所以只能退而求其次做局部性的,所以是一個高門檻的富人階級稅。

 

在國外的這些年,個人專長接觸的也比較是租稅的遵從,但是最低稅負制在美國的討論這一點非常地重要,它變成一種中上階級的富人稅,這個跟最低稅負制現在在台灣的這個階段有不同的任務,那個是可以做的,我也絕對贊成,但是這個跟那個是不太一樣的,這個是比較selective的,對於這種非常高的所得或者企業來做一種階級稅。1969年美國開始最低稅負時,他們壓倒駱駝的最後一根稻草是在個人所得稅方面有155位非常高所得的人因為減免的關係完全不必付稅。不需要懂租稅理論、全面均衡理論也都會覺得說這是不合理的。在台灣來講,就是這些非常成功的企業也得到國家幫助,透過租稅方式得到社會的補貼,大富人不必繳一毛錢的稅還有餘額可以支應未來多少年,這個東西對大部分老百姓來講是最不公平的,解決這個問題不需要中產階級、不需要談到窮人的部分,所以它是一個比較局部的方案,不管是宿命或是原罪也好,這個東西它只能做這件事情。

 

第三就是一個連續賽局的新切入點。因為我剛才講了過去二十多年都是烈士沒有英雄,都是negative,什麼事情沒有做好,不是大家沒有配合就是大家的角色有錯誤,我們從來沒有一個新的動能,常常不能想到有一天我們也能做一件事情,雖然是小,但是是美、正確的,所以很多地方沒有辦法切入這個system便很難做為第一步。我希望也非常期望這個能夠做為一個連續賽局的新切入點。這個連續賽局就是對動態過程的一個合理、樂觀的處理,亦即此賽局是連續下去的,對企業而言不一定要把今天(在t=0)的時間裡頭把所有的牌都出盡,要留一點在以後,所以今天可以不要減,這樣來justify,所以過渡的性質是相當於永續而言,所以它是一個新的切入點。所以最佳的選擇是劫富濟貧、垂直公正、全面稅改,我們有這個能耐、這個準備可以做,次佳的選擇也許只是劫富濟富,對於這些人鎖定的、非常清楚的,我們給他一個做次佳的選擇,導致一個水平的公正。第二是富人的階級稅,這是consistent,我的看法是它的focal point是在富人的階段,所以它的高門檻是一個富人的階級稅,因為把門檻放得低,這樣可以重新算一遍,但基本上這些人不是你的目標所在,這些人是所得非常高、企業利潤非常高,完全是把好處用盡、機關算盡的這些人,所以我覺得可以某種程度來討論高門檻的階級稅。連續賽局的新切入點我也提過,就是希望建立一個新的動能,就是希望透過這個、踏出第一步有了一個基本的成果,我們知道除了減稅之外今天也可以加稅,雖然80、100億不多,但是我們也可以加,我們可以說出一個道理來、有一個論述、一個system,雖然很多理想不能把它帶進來但我們創造了一種動能,創造一種社會說這方面是可以做的,所以有某種程度你不要再用過去的理由來跟我說,過去是各說各話並無交集,我是希望有一個新的動能、新的切入點,這是一個賽局的觀念。

 

企業信賴保護是一個公益與私利的,尤其在企業的部分。個人所得稅方面在美國沒有所謂信賴保護的原則,因為每年減免租稅的調整是人生必經的過程。企業經營是一個永續的經營,所以這裡面有某種信賴保護的必要。這中間的取捨可以用理論上福利效果(Hick’s compensation)的計算,租稅競爭常常是把稅率擺在第一,對於投資、經濟的發展一定是好的,這是一個on average(平均)的觀念,但是每一個投資計劃在進行的時候,是在margin上,所以不必那麼早就洗牌,不必那麼早就把所有該降的都降下來,因為這個時候其它條件沒有成熟,這不能變成一個充分條件。所以這是一個要思考的部分。企業未分配盈餘的部分大家也常常討論,尤其是企業的最低稅負是10%,未分配盈餘給了10%的附加稅,其實這是兩回事。未分配盈餘10%附加稅是做為租稅中立的一個討論,就是保持企業分配盈餘上一個neutral的一個態度,因為個人所得稅最高是40%和營業稅率最高25%之間的差距,如果沒有這種機制的話,它會有一種扭曲,所以跟最低稅負事實上沒有很大的關係,這是一個分開來的。

 

最後,我希望能夠花一分鐘的時間討論海外所得、納入稅基這件事,海外所得基本上在我們的system,我們的system是全世界非常奇怪的system,我們的營利事業所得稅是屬人/屬地,透過foreign tax credit,可以做某種程度,像鴻海在Houston廠,台塑的New Jersey的廠,他們必須付美國的稅,然後付台灣的稅,兩邊可以互相比較,這是一個完整的制度;但是在個人方面是一個跛腳的制度,是一個不對稱的,這個東西來講,其實海外所得和證券交易的資本利得是最大的來源,但是這兩樣有一點不同就是它們講的是法律競合,因為基本上最先設計制度時沒有把它擺進去,所以現在把它選擇性地擺入最佳稅負上,在法律上有這樣一個競爭,但是從經濟學的意義來講,從租稅裡面來講,它牽涉到兩個,一個是租稅遵從的部分你如何來處理,其實是可以處理的,美國也有這個問題,美國是屬人主義,我回來台灣做客座教授時賺了一點點錢還要報美國的個人所得稅,可是我現在在美國賺了一點點錢,但是不必報台灣的稅,所以中間是可以有一套東西可以來做,但是這牽涉到比較長的租稅遵從的一些安排。那麼,有技術性的困難,但是不是不能克服,還有一個大家沒有說出來的就是它跟遺產稅與贈與稅的關係非常地密切,跟它的遵從非常地密切,因為就是這一群高所得的人,財富會形成就是透過所得累積,透過消費、贈與和儲蓄的一個互動,所以才會發生財富的累積,如果說海外所得納入的話,那麼這些人會對於遺贈稅的遵從有一個重新的認識或者處理,這個部分我覺得是說也要有一些思考,我基本上是希望海外所得能夠放進來,但是我也希望不會因為這個而造成很大的阻力,所以這個中間我比較缺乏理想性的部分,但是我也只能說到這裡,這個部分就是beyond一個理性分析的一個boundary,主事者要做某種程度的取捨。

 

以上最低稅負制以一個比較perspective的方式跟各位報告,也沒有數據,不過我很高興的是說,評論人黃院長準備了很多的數據可以彌補我這方面的不足,所以這一點就請各位多指教,謝謝各位。

 

 

回應人3-何志欽主任:

 

關於黃老師提到的有二個points。第一個是由過渡到永續是不是能產生一個新的動能?我覺得這是對於動態過程,我剛才也提到一點就是對於動態過程的信心問題,我在這方面比較樂觀,因為過去並無成功的例子。至於最低稅負從一個階級稅變成一個大眾稅,這是我這次回美國跟財政部的老同事一直提醒我,在做最低稅負時千萬不要讓它變成大眾稅、不要變成中產階級稅,因為你的目標不是在這一群人。我覺得如果它變成大眾稅的話,這個問題會超過最低稅負所能handle的,對於這部分我簡單的回應。

 

其次,對於沈委員所提的,我做這方面的研究,講比較簡單的數字是在2001年那年有一億四千萬應該繳稅表的就是1040個人綜合所得稅,但是基本上算算大概有八百萬,所以大概有百分之7點幾左右的人是應該申報而沒有申報的。那麼,基本上非徵所得有三種,一為應申報而未申報;第二點是申報完後沒有報的很完全;第三是申報得很完全但沒有繳納。根據美國國會的報告,我算出來基本上差不多在20%左右,100個billion就有20個billion是因為這三項而流失的。第一項是它雖然有7%的人,7%的household沒有申報、逃稅,但它的價值大概是3%,這是租稅總額。15%的人是on the reporting,主要是來自於獨資所得、資本利得、其它不容易控管的部分,還有20%來自於payment的問題。

 

至於海外所得的問題,您的看法非常地正確。我在這方面並無很多著墨。我的直覺是希望國外投資也牽涉到遺產稅的部分,不要太著重於避稅的部分,要給它某種程度的誘因,要正本清源。因為避稅是要有成本的,節稅是有成本。第二點關於稽徵技術的問題。您講的是一個比較特殊的政治環境。在一個正常的政治環境之下,它有相當的困難度,就是對外關係不夠就無法簽定雙邊條約,所以在遵從的落實上有很大的期盼上的落差,在兩邊的環境中是一邊一國還是如何?這是beyond我的能力能夠解答這個問題,我就簡單報告到此,謝謝!

 

引用來源: 稅制改革的公與義專書
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