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全球化下新城鄉危機之因應:跨域治理與社區營造

李永展

壹、前言

自1970年代起,台北即被列在世界資本主義體系下半邊陲地區的次要世界城市之林(Peet, 1991; Friedmann, 1986);進入1990年代之後,在許多文獻的實證評鑑上更是常客之一(例如Institute for Urban Strategies at the Mori Memorial Foundation, 2009; Wang, 2004; Taylor & Walker, 2001)。這種趨勢所代表的,正是都市極化(new urban polarization)過程更進一步被提升的表現(Hall, 1999)──具有世界城市潛力的都市,首先面臨跨國城際競爭的壓力,為了求取跨國資本及內流投資,集結大量的開發建設、資源及投資機會;反之,不具有跨國發展機會的鄉鎮及非都市土地,則是更加與經濟發展脫節(李永展,2003)。在台灣接合全球經濟網絡之後,區域間的差距與都市極化現象更加惡化(李永展等,2005;夏鑄九、劉昭吟,2003;李永展、藍逸之,2002),這種地理空間上不均衡發展的趨勢,已經成為台灣當前最嚴重的城鄉問題。

另一方面,全球氣候變遷所帶來的衝擊,正展現了全球時代最具挑戰性的風險。經由全球大氣平均溫度、海洋平均溫度、冰川和積雪融化的觀測及全球海平面的測量等證實,過去半世紀全球氣候暖化「非常可能」(very likely)高逾九成是由人類燃燒化石燃料所引起(IPCC, 2007a),在此同時,英國政府在2006年公佈了《史登回顧》(Stern, 2006),此報告指出,穩定氣候的成本雖然不低但仍可控制,不過如果延遲處理代價將會很高且危險,《史登回顧》更進一步指出,氣候變遷將會影響全人類的維生基礎──水的取得、食物生產、健康及環境。

台灣都市計畫地區人口占總人口的80.55%,且集中在五個直轄市(五都)範圍(新北市甚至高達96.78%),五都的總人口已超過1381萬[1],人口過度集中於主要都市,將對都市的住宅、交通、衛生、醫療及教育等體系造成更高的挑戰。如果後五都的國土規劃、區域計畫及城鄉發展無視土地使用、綠色經濟、低碳能源及清潔技術的應用,重複「成長掛帥」及「一切照舊」的模式,無疑將加重城市的「高碳鎖定」效應,阻礙未來低碳發展的可能。因此,後五都時代,需勾勒那些國土空間發展策略以因應全球化及全球暖化的挑戰?應提出那些區域治理理念以解決跨域合作議題?需研擬何種城鄉發展模式以邁向低碳發展的未來?應如何推動社區營造以建構公民社會?應建立何種有效的評估與檢測工具?都是台灣邁向永續之路值得重視的議題。

貳、全球化下的城鄉新課題[2]

一、市場機制下浮現的城鄉失衡加劇

在資本主義的空間生產邏輯下,既有的都市建成環境中,由於已經具有較優厚的實質環境,自然成為提供資本積累的絕佳場所。加上跨國資本快速、彈性的跨界移轉,更加深既有建成環境(特別是已初具全球城市基礎的節點)在空間上的內流資本擴張。在都市企業主義的空間論述中,由於超大開發是其執行上的重點,因此都市中的投資環境才是有利發展的場所,而非鄉村地區。再者,現有的城鄉發展差異已經是持續多年的問題,台灣當前主要都市所挾帶的空間優勢(例如公共設施、人力素質及產業群聚等),相對形成了有利於投資環境的「正外部效果」。加以都市企業主義的精神中,更要求城市創新策略以及公私協力等做法;換言之,人才、研發、教育及市場潛力等成為這種空間實踐下的重要催化劑。由於台灣當前在空間發展上的知識創新能力以及市場潛力皆已有相當程度的城鄉差距,若是在空間規劃取向上採取更為市場導向的論述與做法,主要的受益者將有更集中在地理上擁有雄厚資本積累優勢的都市節點之隱憂,勢必無法紓解當前的空間極化現象。

二、城鄉分治扭曲了非都市土地

伴隨著上述市場導向做法可能對空間極化的衝擊,另外一個相關的課題就是對於非都市土地在空間發展上所遭受的都市化衝擊。由於過去台灣的空間規劃政策向來處於國家經濟發展策略下的附屬品,致使經常淪為事後補救的措施;至於台灣政經社會所造就的國家機器、地方派系及資本利益集團所共同構成的都市發展關係,更是促使這種情形益加惡化。換言之,當企業主義的論述被片斷性的引用到台灣發展掛帥的地理現實中時,只是造成地方成長機器更加強悍地在親資本的場域中建立了一個依附國家經濟積累的合法性工具。在這種空間社會過程中,不禁要質疑所謂的「規劃」究竟是「成長管理」,或是「成長機器」?何況,在目前全球經濟的整合下,為了提振全球競爭力,台灣當前的主要都市節點勢必更加強調流動資本及先進產業的引進。然而,當這些彈性資本積累的空間場域必須因應開創出來的同時,這種城鄉分治的方式則可能因而加速「鄉」進一步被轉化為「城」使用,除了過速的扭曲了城鄉風貌,也可能造成都市周圍綠帶空間被蠶食鯨吞。

三、城際大戰對於城鄉關係惡化的隱憂

由近年來台灣的地方發展脈絡來觀察,許多公共事務已經開始浮現出不同都市間的競爭與對抗,由於惡性的城際競爭,經常導致城際間矛盾的擴大,嚴重影響政府的決策與中央政策的執行,而且因此形成的地方政治問題,最終解決經常會犧牲民眾的利益。顯而易見的,城際間的相互競爭原本是有益於增進市民福祉的,其本身並不是必然的「惡」,但惡性的城際競爭卻是絕對的惡,更應儘量避免。未來台灣的空間規劃論述與政策實踐在更導向於地方治理及自由市場理念的同時,相關的配套措施仍應提出,除了要促進都市間的良性互動與合作關係外,亦應避免非都市土地的各種發展課題在競爭過程中被忽視或犧牲,以致因為都市過度追求經濟競賽,鄉村環境受到發展上的擠壓,造成景觀改變、農田萎縮、環境破壞等問題。

四、公私合夥可能造成的空間發展利益壟斷

台灣近年來許多重要公共建設的興建上開始運用公私合夥的做法來促進民間參與,事實上,這種做法由於本質上屬於新右派市場經濟的思維,在其規劃理念中並不注重公平、社會正義及公共利益等問題,同時強調國家活動的縮減與對民間利益影響的最小化(Rydin, 2003)。雖然目前台灣在運用民營化的程度尚未成熟,但是實際上面對這種根植於新右派理念的公私合夥可能帶來的問題仍不可不慎。從成長聯盟論或都市政體論的解釋可以得知,不管是何種形式的公私合夥,基本上展現出的乃是基於地方經濟成長的利益為共同合作前提下,公部門尋求與相同利益目標的私人團體間結盟。有鑑於此,當各種結盟或合夥形成,進而主導地方發展時,往往造成不同團體間的「受益」與「受損」,這種結果往往導致部分團體的利益壟斷,不但加深社會極化的作用,同時也加劇空間極化的過程。以此觀察戰後台灣社會所塑造的國家機器、地方派系、財團及資本間的共生結構,以及其對都市空間形構的影響,當這些對都市土地開發具有重大利益與影響力的團體若是藉由公私合夥取得更多壟斷利益的途徑時,為誰發展必然成為被質疑的核心。

參、跨域的治理策略

一、城市區域(city region)治理之重要性[3]

就字面意義而言,如果說「政府」(government)指的是社會所創造出來作為表達其利益、解決爭端及執行公共選擇的正式程序與制度,其概念係立基於政治體系具有攸關政治行為及機制的規則,以便保障少數者權利並確保公共及其他財貨與服務的供給能夠反應市民偏好,那麼,所謂的「治理」(governance)便是一種基於鬆散的個別網絡所建構的彈性公共決策制定模式。這種概念所強調的觀念就是公共決策很少置留在科層化組織的官僚內部,而是產生在位於各種領域階層內,一系列分歧組織中的關鍵個體間的長期關係上。易言之,治理所意味的正是更公開、複雜與潛在不穩的網絡,而且相較於官僚的標準運作程序、政黨政府的封閉本質及在地菁英的隱藏權力等,協議(bargaining)及信用的建立更是政治生活中的實際現象(John, 2001)。

治理也可被視為是一種協商過程,透過此過程各種不同的政府組織及非政府組織(例如公民團體、公私夥伴關係及工會等)共同為公共財及公共決策而合作。治理的核心概念是在民主社會中許多不同行動者可以明確地被包括在決策過程中,而值得注意的是,以往私部門在主要環境議題中很少被納入參與協商的討論,但是在全球暖化及氣候變遷的當下,探討綠色經濟、科技創新及大尺度再生能源的適當條件時,私部門也應扮演主要且積極的角色(Lawrence, 2011)。

更進一步來說,從城市區域空間整合的空間議題看待治理的觀念,其基本理念並非單指城市區域中各節點政府於其轄區內的運作管理,而是要打破行政區劃上的僵化限制,進而強調空間領域的治理(territorial governance),亦即:對於一個地理空間領域(如市、縣、都會區、區域等)的正式與非正式治理過程。它包括不同層級的官僚系統在一個特定領域中的治理方式,其中有垂直關係也有水平跨行政區關係。這種垂直整合中央與地方、水平連結不同地方政府所形成的以城市區域範圍的地理空間領域治理,其目的就是要突破中央集權與地方政府各自為政的困境,共同合作解決城市區域的各項都市與社會問題,並在全球經濟競爭中讓地方的活力取得必需的制度性支持與調控能力(夏鑄九、成露茜,1999)。

這種治理關係中正在轉型的層級、範疇與文化重新定位了地方政府,作為運作治理權力的組織形式已經開始轉型並轉變為更加變動與分隔。處於眾多機構間的地方政府,涉及到在地方調節架構的形塑、在政策制定與尋求執行政策時可用資源與能力之類的決策制定。透過轉型中的跨部門結盟及網絡,治理權力大量地被實踐,同時經常在廣泛的空間層級中加以組織。在都市治理中,權力藉此在社會上被生產的組織形式,乃涵蓋了組織間的合作、互賴,大量的行動者及網絡動員,以便有權利使用對於創造治理與達成政策目標的能力時最基本的各種資源(McGuirk, 2000)。

Najam et al. (2007:29) 認為「更好的全球治理是管理全球化及全球環境的重要關鍵」,但為什麼城市區域層級的治理有其必要性呢?畢竟,即使是在單一的城市中,良好治理及分權化的問題也可能是高度複雜的,而藉由鉅型城市(mega-city)或是城市區域、都會區域的成長,這些問題可能會更加複雜。在這種城市區域空間中,時常重疊的不同都市及郊區的複雜性,以及甚至鄰近鉅型城市的複合體,都產生了在協調活動與服務上的實際問題。再者,這些大型的聚集必然會組成一種多面向的地方政府,在這種成長中的都市體系內部,核心城市與郊區間、不同規模、所得水平及經濟功能的城市間,利益的衝突都是地方性的。隨著大量人口日常活動不再侷限於單一市鎮,而是跨越地方界線進行生活與工作,使得民主的控制與表現變得更加困難(Hall & Pfeiffer, 2000)。

因此,面對取代傳統單一整體城市的城市區域興起並開始構成政治與經濟權力的範疇,同時傳統在控制都市發展及實質規劃的手段需要調適為更適合與更彈性的行動來配合城市區域的未來,「擴充溝通、強化創意、持續的學習以及導向都市治理的全新做法等需要都是必須的,這將有助於在一個不斷變遷且複雜的環境中發展出令人滿意的解決方式」(Ache, 2000: 436)。這種趨勢下,為了有效運作城市區域中的各網絡節點的功能整合,並且協調與安排彼此之間的空間分工,建立一套制度化的管道,以利各種合作的空間規劃及發展政策推行,應是城市區域在提出合作策略前所需面臨的重要挑戰。因此,以城市區域為主體建構領域性治理,以便於各種合作與分工機制的建立,對於城市區域的空間統合的發展而言,成為重要的先決條件。

二、城市區域治理之主要特徵

檢視當代的城市區域治理可從三個面向進行:

(一)多層級的空間運作

城市區域的治理是一種多層級的活動(Lawrence, 2011; Dierwechter, 2010; Lundqvist & von Borgstede, 2008),就如同人一般,都市政府係存在於涉及更高層級政府,尋求塑造其所作所為的關係網絡中。同時,都市政府也與地方或鄰里階層的低層級治理有所關係,而且為了回應全球化的力量,也開始形構著新興的超國家治理體制。都市政府也開始尋求與這些體制的關係以便形成新的合作結盟,並且也是這些體制本體在規範與期盼上的主題。在這種安排下,所統領的都市體系開始從國家層級轉往國際層級,因此,不論是在民族國家之內或之外,城市正在發掘城市區域的優點,以之作為可提供發展優勢的合作型而非競爭型的空間(Kearns & Paddison, 2000)。

(二)重視治理中的政治及行政過程

就治理本身、政治及行政的過程或是如何決定及執行事務而言,都與已經完成的治理成果同等重要。這主要是基於兩種理由:(1).資源利用的效率及效能仍然是重要的──都市政府的合法性在相當程度上仍歸屬於明智且有效的運用著納稅人的資源,如果不具有這些在市民眼中屬於競爭性的要素存在的話,治理是無法存續的。(2).政府強調社會融合(social inclusion)的表達──因為都市政府本身鑲嵌在社會之中,同時這些社會的價值與期望經常與都市政府有所牴觸,影響到什麼是政府必須有所作為以及政府如何有所作為者,因此,都市治理的品質,在有效率的行政及公開明確的政治等形式上更加被強調了(Kearns & Paddison, 2000)。

(三)強調創新

創新能力可以改變競爭力的基本規則,而創新能力以及將創新成功引入市場是決定國家在全球競爭力的關鍵因子;易言之,要具有永續的競爭優勢便必須要更創新且更具創造力(Sohel-Uz-Zaman & Anjalin, 2011)。在全球競爭的時代中,都市治理尋求新的創意方式來建構優勢及可及與利用資源,這對於在地及鄰里層級特別重要,以便於界定及利用在地知識、建立在地制度能力並且發展社會資本(social capital)(Kearns & Paddison, 2000)。而面對環境挑戰及永續發展時,一個跟更有力的政治承諾及更多財政資源有關的創新作法是必要的,此創新作法可建構在多層級的、制度的網絡上,不只包括科學家、專家及決策者的觀點,也應允許公民社會的團體及個人能有所貢獻;尤其是為了改善對環境、經濟及社會主要挑戰的瞭解時,所有這些團體都應能分享他們的知識及技術(Lawrence, 2011)。

從上述觀點來看待城市區域治理的內涵,基本上可以發現城市區域治理與一般所謂的都市管理(urban management)之間的不同:如果傳統的管理所代表的一般意義是指控制(taking control)、掌管(taking charge)與指導(directing),那麼在當前的都市脈絡中,這種形式的管理意義已經開始流失──當前的都市管理不能僅是被理解為「由上而下」或是「命令與控制」的治理模式(Kearns & Paddison, 2000),而是考慮複雜系統中分散的知識,並包含開放/封閉、意見收集、綜合分析等反覆的推論過程(Spangenberg, 2011)。

與傳統的都市管理相較,「不論是現在及未來,城市區域治理體系的場域中,具有責任的代表、利害關係者及其他的行動者所面臨的正是一種異質的、摩擦的、易變的決策制定與政策傳遞環境。在這種環境中,藉由與實質或非實質資產有關的眾多不同利害關係者,新的治理模式必須被發展出來,更加的彈性、較不靜態與傳統、更具有溝通性及創意、較少標準化、開放學習的過程並開放參與。如果城市區域具有競爭優勢的話,這會是種程序性的向度,具有決定性的合作與網絡手段」(Ache, 2000: 446),而在地方及區域氣候治理中,都市行政轄區內或跨轄區的網絡系統則已成為普遍的現象(Granberg & Elander, 2007)。

根據這些論述的歸納,城市區域治理在內涵上與都市管理相較更廣泛,在城市角色上並非單一城市作為發展區位,而是都市網絡的領域性整合;在過程上則更加要求在執行與決策中多邊的參與、賦權(empowerment)、結盟、合作、協調及創新;在地理層級上並非僵固在國家的指導,而要求更與城市區域與下屬地方社群甚或超國家區域進行主動的跨界連結。從這些層面與傳統的都市管理相較,城市區域治理更符合當前的都市發展態勢,在議題及空間策略的想像力上也更加深了可資討論的多樣性。

三、後五都跨域治理之重要理念[4]

要探討生態系及人類系統之間的複雜關係必須有跨領域、跨學科及跨部門的作法,本文提出後五都時代下跨域治理的四個重要理念,雖然這些理念往往因不同領域學門及專業訓練而有不同的解讀,但它們應該被當作是一個整合的架構。

(一)減緩與調適機制

隨著全球氣候變遷及溫室效應的影響日益明顯,如何因應氣候變遷的衝擊、達成人類及自然生態系的穩定平衡、以確保國家安全與永續發展,乃是當前必須面對且積極解決的難題。自溫室效應被發現且由科學家提出警訊至今,聯合國及各國政府與非政府組織即著手研擬各種不同類型之減緩(mitigation)策略,包括節約能源、提高能源效率、開發新興與再生能源、發展溫室氣體減量技術等。然而全球暖化和氣候變遷的趨勢已非靠人類減少溫室氣體排放所能避免,因此,如何透過社會與經濟發展模式的調整,使人類能夠適應氣候變遷所造成的影響,在極端天氣事件與暖化效應下持續謀求生存、生活與發展,是與減緩同等重要的工作。為此,「減緩」與「調適」(adaptation)已成為當前各國政府為因應氣候變遷威脅的兩大重要策略(經建會,2012)。

「減緩」係指採取行動來減少全球暖化輻射驅動力(radiative forcing)的潛在影響,而「調適」則指「為了因應實際或預期的氣候刺激或其影響而在自然或人類系統所做的調整,以減輕危害或發展有利的機會」(IPCC, 2007b),值得注意的是,調適大部份是屬於城市行政轄區內的議題,而減緩則大部份屬於治理的層面,包含了更廣泛的行動者(Granberg & Elander, 2007)。

因政府部門與居民為環境議題主要的利害關係者,透過其調適機制與行為觀察,可助於瞭解政府與居民如何面對、處理及因應氣候變遷的威脅(Engle, 2011)。其中政府部門的分析,除探討本身的調適機制外,主要關注都會跨域治理在土地使用管理與規劃的調適機制(Engle & Lemos, 2010)。特別是目前國際上探討流域治理,需在分權與跨域整合間,尋求有效的調適機制與平衡點(Neuvel & van den Brink, 2009)。由於城市在其地理空間領域內代表所有市民(並非只代表少數特定類型),因而城市政府在制定政策議程時便具備了特殊的角色,因為城市是正當的、集體的地方行動者(Granberg & Elander, 2007)。

就居民而言,其對於災害與氣候變遷之調適行為,亦是影響流域治理能否順利推動的要件。目前雖有不少文獻關注居民氣候變遷調適行為(Grothmann & Patt, 2005; Kuruppu & Liverman, 2011),但較少從流域發展與治理利害關係者的角度,探討居民的調適行為與態度。此方面的討論,可強化對流域治理不同利害關係者的瞭解,亦可比較政府與居民調適機制的差異,與個別調適機制形成的重要影響因素,分析成果可做為區域治理政策及策略擬定的參考。

雖然因應氣候變遷的核心是減緩,但其實施過程需要調適策略及綠色成長策略的支持,而各種證據指出,城市政府作了各種投資以整合過去的減緩及調適行動之利益,以助於擬定未來更綠或更低碳成長的策略,也提出並整合邁向低碳成長的不同策略(即減緩及調適政策),或在某些情況彚整成為綜合策略的一部分(Stephens, 2010)。

(二)河川流域治理

台灣全島地形山多且平原狹小,人口與產業經濟活動多聚集於西部平原地區;主要河川多以中央山脈及雪山山脈為發源地,受地形限制,河流短促且流域面積不大,河川上游則由於地質構造影響,河谷陡峻而狹窄,侵蝕力強,輸砂作用旺盛,下游淤積量大(經建會,2012)。而河川流域大都以山的稜線為界,透過流域內部水文循環和生態過程機制,形成獨立而完整的自然體系,具備生態系所有的結構與功能組成。

為了降低河川流域及集水區的脆弱度(vulnerability),氣候變遷的調適及回復力(resilience)必須以更廣泛的尺度採取新的作法及深思熟慮的預防行動(Browning et al., 2011);研究更進一步指出,地面逕流量及河川流量的改變會對經濟及自然生態系統造成相當大區域尺度的影響(Milly et al., 2005)。就此而言,應保護並維持河川流域系統的主要生態系服務,減輕與氣候有關的變異性之敏感度(susceptibility)、減少會侵蝕回復力的人為改變、增加受保護的不同物種及社群的代表性、恢復已被破壞或消失的生態系、辨識潛在的棲地庇護所,然後從綜合治水及土地使用規劃的角度將上述作法包含在氣候調適及回復力的計畫中(Browning et al., 2011)。

為因應氣候變遷的威脅,後五都時代在河川流域治理時應採取「低衝擊發展」(Low Impact Development)作法,利用現地的自然特色並在河川源頭採取小尺度的水文控制工法,透過滲透、過濾、篩選、儲存、蒸發及滯留等方法來恢復開發前的水域及集水區樣態(EPA, 2006)。五都十七縣應積極推動綜合河川流域治理示範區,以流域為單元,整體規劃水資源利用、水質保護、治山、防洪、海岸防護與國土復育等工作;確認綜合流域治理災害脆弱度評估方法與流程;流域防護能力與設計標準的檢討與評估;高致災風險區區位及其調適能力的評估;推動流域土砂管理,檢討河川流域輸砂能力,並掌握山崩、土石流、防洪、海岸侵蝕間之互動性,配合設置土石或淤砂資源回收暫置場,規劃以人工方式穩定河床,減緩河床及海岸侵蝕;辦理綜合治水,包括排水幹支管改善、抽水站及閘門興建、設置多目標滯洪池;加強合法地下水抽用之管制及取締非法抽用地下水,調查並規劃地下水補注區域,研發補注應用工法,加強推動地下水補注;地下水補注機制納入都市計畫檢討或變更審議參考。最後,應推動流域治理事務協調與制度建立,短期建立協調機制,整合流域整體治理相關工作,長期透過組織再造,建立單一專責單位,負責流域整體治理相關工作(經建會,2012)。

(三)綠色就業規劃

由於綠色產業(例如綠建築及永續交通系統的營建、設備、營運、管理及維護)持續成長,因此城市政府在推動低碳城市發展時便會要求落實相關的技能及知識,例如更換照明設備、設置能源效率鍋爐或暖氣設備、稽查建築的能源績效等技能,這些服務創造了地方社區新勞動力及就業機會。

另一方面,「綠領」(green collar)工作也開始在綠建築、現地可再生能源(onsite renewable energy)、碳交易融資(carbon trading and finance)、低碳社區及低碳鄰里中產生。綠領已成為更永續的經濟及社會的象徵,而更永續的經濟及社會是為了替當代及後代子孫保育環境,同時對所有人及國家更公平且更包容。綠領讓人類有能力面對21世紀二個最關鍵的挑戰:避免危險且可能無法控制的氣候變遷並保護維持地球生命系統的自然環境;在全球人口激增及超過10億人被排除在社會經濟發展的挑戰下,提供所有人合宜的工作、福祉及尊嚴,綠領是可以同時回應這兩個挑戰的重要關鍵(United Nations Environment Programme, UNEP, 2008)。

永續城市必須全面性地處理氣候變遷、地區永續發展及社會公平正義的議題;也須提供解決都市環境問題的方法、降低「脫碳」計畫的成本,並創造更多的綠色就業機會。研究指出,減緩及調適政策的經驗會促進綠色就業及經濟成長政策的擬定,而協調整合的減緩及調適行動則可以帶來顯著的經濟機會。經由正確的政策、標準及制度機制,重新規劃都市發展將有助於創造新技術、綠建築及綠色就業的市場,正如歐洲環境署指出的:「大多數實施調適政策的城市可能有最好的投資報酬」(European Environment Agency, 2009)。

(四)建構社會資本

社區層級的能動性(agency)是矯正社會變遷過度採納由上而下觀點的重要補救辦法,而不論是要求(制訂或執行政策時的)參與、社區投入(engagement)、或公私合夥及分散式治理,都共同體認到創造改變的能動性往往存在於超越政府且橫跨異質地景(heterogeneous landscapes)的不同行動者之間(Eversole, 2011)。另一方面,政策計畫往往將社區參與、賦權及社會資本等議題納入討論的主軸(Warwick-Booth, 2007),社會資本是指為了支援與強化協作決策及行動的能力,使廣泛的夥伴間能夠合作的社會網絡資源。社會資本涉及了對活動、人與地間關係的思索,其基本要素包括了社會關係的範圍、網絡間的連結及權力關係等(Khakee, 2002)。

社會資本可以許多不同方式與社區再生相互連結,其中,包容(involvement)及賦權對大多數社區再生計畫而言是最核心的,而結合在一起及投入到社區事務則是對社會資本發展而言是必要的(Warwick-Booth, 2007)。但如果有效的溝通及包容參與的過程不夠的話,疏離感便會在社區發生(Simpson et al., 2003),因此,並非所有社區發展的計畫可以促進正向的社會資本之創造;易言之,如果沒有社區投入,社會資本也不會有所發展。

另一方面,將社區納入治理過程,可對公共政策產生明顯的效益:減少交易成本、避免錯誤、創造品質較好的政策構想及過程(Eversole, 2011)。非五都的社區由於大都仍保有傳統社區之社會脈絡,因而普遍具有團結性與凝聚力,因此當政府的決策或是法令緩不濟急的時候,便呈現出一種良好的可用資源。然而,問題重點在於──以法令面而言,目前國內缺乏相關社區參與法令可以指導社區事務。換言之,長期面除了應當儘速通過社區營造的相關立法之外,就近期面而言則應配合知識資本的建立,了解在地文化認同建立的重要性,以此作為社區營造與生態保育的基礎,凝聚在地形象與地方特色。同時,與外界其他專業團體、機關在資訊、財務經營上的互動、社區間的合作網絡,都是在此必須建立的重點。

從水平分權角度而言,如何將社區改造從轄區內的分權,結合跨域治理及環境變遷議題,重新檢視後五都的社區改造機制、政策及策略,實為後五都跨域治理的重要議題之一。但誠如Bevir & Rhodes (2008:81) 所言:「任何型式的治理是許多不同實務操作的產物,這些實務操作是由多元的個人在許多彼此衝突的信念下所組成的,而這些信念又是這些不同的個人在好幾個不同傳統背景下所建構的」。因此,未來在操作上,如何具體的以不同方式讓社會大眾更清楚瞭解後五都跨域治理的意涵及策略,值得重視。

參、在地的社區營造[5]

一、從社區到社區營造

工業革命改變了社會生活及實質環境,使社會生活的尺度加大、腳步加快,造成一個由形式及市場關係維繫且愈來愈個人化的社會,而不是由合作及「地點自明性」所塑造的群體社會。而隨著資本主義發展乃至於資訊社會時代的來臨,社區和小社會群體的關係愈來愈淡薄,個人對物質需要的滿足往往透過市場或大的政府機構,愈來愈不需要以群體方式來滿足他們的物質及社會需求,因此影響到他們對地方或地點愈來愈沒有關連性──鄰里變成宿舍而不是有互動關係的社會群體。人們過得是愈來愈個人化以及以住家為中心的生活,而也愈來愈少參與到社會的公共事務上(李永展,2000),而社會凝聚力及強有力的社會互動,可能只能在規模較小的鄉鎮、村落、散村中找到。但傳播科技的進步及郊區人口減少的現象下,鄉村聚落的成長卻把郊區再造成個人化及以家庭為中心的社會生活,郊區居民和當地經濟體之間缺乏聯繫,也削弱了鄰里的社會凝聚力。

美國社會學家Robert Putnam (1995) 將社會關係的凝聚力及品質界定為社會資本。對人們而言,要合作來達到社會共同的目標社會資本是相當重要的。凝聚力是從共同目標的分享與願意犧牲個人來達到這些目標而來,這些犧牲可以被認定是理性的,而且在維持社會和諧及保護環境上對個人而言是長期有利的,而這也正是社區營造的重要精神。英國新聞記者Nick Wates及Charles Knevitt在詳實的報導和分析中進一步歸納出下列社區營造的三項共同特徵(謝慶達、林賢卿譯,1995):

  1. 社區居民願意擔負環境的責任,且有個別或集體的參與環境之創造與經營;
  2. 與外來的單一或跨領域的專家,共同建立具有創造力的合作參與關係;
  3. 在持續演變的基礎上,完整的考慮到居民對環境需求的所有面向。

上述原則不但簡明易懂,亦非新的發明,只是讓我們重新審視基本的團隊組成合作之真諦,這三項原則同時達到的結果是讓人類群居的社區獲得了更顯著的成就,這些法則或許可以稱為「社區營造法則」。

無論是台灣的社區總體營造/生活環境改造/城鎮風貌/社區規劃師/農村再生、日本的造町計畫、英國的社區建築都是源自於激發居民的自主性,以建立自己居住的環境、社會與生活,並且要讓居民了解,這項工作無論成敗都必須要由自己(社區居民)來承擔,而不是將責任丟給別人,一味地要求別人給予幫助。居民應該要了解自身對社區的需求和期盼,主動挖掘問題與優勢,和週遭的人事及環境取得良好的互動。雖然受限於機關的能力與官僚制度,民眾試圖突破以追求他們理想的住家或社區,成功機率並不高,但也有少數成功的案例則是相當令人鼓舞的。

二、社區營造的定位與想像

(一)都市型社區營造的定位與想像

1. 社區民眾的需求vs.匱乏

隨著資本主義發展乃至於資訊社會時代的來臨,社區和小社會群體的關係愈來愈淡薄,特別是對於都市居民而言,對物質需要與社會需求的滿足可透過市場機制或公共服務,而不需藉由群體實現。例如當我們發現某個角落空間被垃圾佔據,里長甚至個人的一通電話就可以要求環保局清潔隊處理;若我們希望住家附近有公園綠地,也不再是社區自決的問題,因為它已經在都市規劃的層級被劃定;又或者過去許多社區關注的廚餘、資源回收等環境議題,現在也已由政府全面性的推動施行;再舉一個例子是,當符合所謂民主程序的公共藝術在城市各地豎立而備受批評時,同樣沒有人能保證透過社區營造所產出的藝術,就可以避免美與醜的爭議。如果都市機能已足以處理大部分個人的需求問題時,為何還需要社區營造?如果城市空間的性格、美學、與環境的形塑有各各並存的邏輯,那麼社區規劃會不會只是做為理念的意識型態,而非做為方法的意義過程?

這關係著我們對於社區規劃角色與定位的看法。若將社區視為「藉由關係鍵連的動態體系」,而「需求」與「匱乏」都是關係的面向,既有的都市機能固然滿足了大部分的需求關係,但是對於匱乏方面的因應卻是遠遠不足的。例如政府機構闢建馬路以滿足交通成長需求的同時,不斷擴張造成土地與環境的匱乏;鄰里安裝監視器以提供治安防護的同時,更進一步強化人與人之間互助與互信關係的匱乏。因此,在迅速全球化的世界中「界線」並沒有消失,更反而在鄰里情誼逐漸退化的每個新街角中形成(Friedman, 1999)。而「門禁社區」(gated community)(Wilson-Doenges, 2000; Low, 2001)受到熱切的追尋,並且成了開發商和房地產公司宣傳的賣點(Bauman, 2001)。

綜言之,過去十幾年來社區規劃或社區營造的焦點都放在以人為本,著眼於滿足人的需求,而無視於人與其他關係的匱乏,使得社區營造與社區規劃愈來愈缺乏進步性與改革的能量。因此,社區營造的意義與價值便在於對匱乏的彌補甚至轉化,社區規劃的角色任務則是對匱乏的提醒,並提供解決的路徑。換言之,社區營造欲促使社區居民思考的,不只是如何傳達意見與需求給決策者,而是以積極行動面對匱乏;而社區規劃者所應具備的專業,也非滿足社區民眾的需求,而在於為匱乏關係進行縫補,進而引導一個理想關係的實現。

2. 都市型社區營造的願景

台灣的都市扮演了各種不同的歷史角色,包括經濟就業的中心、族群和解的場域、文化開展的引擎及多元創意的平台等,而都市在政治、經濟、社會、教育等方面的優勢,也使得都市型社區與非都市型社區有著不同的樣態,包括社會資源豐富、後續能量大;專業多樣性、易獲外部專業支援;網路社群發達、形成區域甚至國際串連。但基於都市社區中廣泛的冷漠、自利、高匿名性等特質,非都市型社區營造的經驗很難複製在都市型社區中,而應該衡量都市生活的獨特性及歷史角色,才可能發展出屬於都市型社區營造的模式,重新引發都市居民的社區感。

都市型社區的願景至少包含下列幾項:(1).住民能自發結社,除注重個人及家庭生活,也經營社群生活;(2).住民能成功走過「破冰」「合作」「組織」「創發」四段歷程;(3).社區組織與議題社群可蓬勃發展,共同推展社區生活並耕耘全市性議題;(4).政府有清楚的機構對應社區,有具體的法令保障參與,有持續的預算 支持社區營造;(5).都會能創造出各類「互知」「互助」「參與」的行動,形塑都會文化;(6).都會的充沛企業資源能支持社區營造,提供人力、資金與經營創意(曾旭正,2009)。

目前為止,雖然都市人的社區感與人際結合相對較弱、都市型社區營造的案例相對較少、甚至都市中也較缺乏人與土地、人與環境、人與地方的結合,但同時也因都市的聚集效應及科技發展,而凝聚了不同的潛力。同時,也由於都市的特性,使得只要能從都市生活文化及都市議題切入,輔以公部門、企業及專業者的支持,透過不斷的嘗試累積經驗及案例,可望能使都市的能量彼此協調、規劃、接軌、整合,激發出完全不同於過去社區營造經驗的豐富面貌。

(二)非都市型社區營造的定位與想像

1. 地方自明性與後進優勢

地方不僅僅是一組空間的描述,更是一個社會建構的過程。因此,每一個地方在空間描述上的獨特性以及社會過程的豐富性,也是一個地方之所有具有特殊魅力的因素。就此而言,非都市型的社區展現的獨特性與豐富性,往往構成了一個極具自明性的潛在「地方」。

然而,地方不僅是空間的沈澱,更是人類存在的方式,是內在的,是日常生活的實踐;妥善應用地方可以在全球化過程及運動的力量中確保其自明性(Cresswell, 2004)。相較於都市型社區,非都市型社區並未捲入高速殖民現代化的發展歷程,一方面避免了創造性破壞的現代性空間後果,保留了相對豐富與完整的空間資產;另一方面,也因為不同於現代性與資本主義主導的生活經驗,而能在面對發展時選擇不同的路徑。因為一個有意義的地方,不是旁觀者從外面觀看的地景,而是蘊藏在每一個具體生活中的實踐,並且替不同的未來提供前景進而成為世界有機組成的部分。這正是Wills (2000) 所說,當聚落能夠持續以自己的需求與地方對話,就能夠在行動與關懷中,完成聚落地景的打造。就此而言,相較於都市型社區,非都市型社區之營造可視為「觀看、認識和理解世界」(Cresswell, 2004:11)方式的「地方」。

2. 生活的地方vs.商品的空間

隨著社區營造逐漸成為常態性政策,並與地方產業、地方發展等面向的想像扣連,社區營造從一種意義的過程,轉而變成一種形式的工具,在尋找地方特色及社區定位時,無意中將居民生活依存的「地方」變成講求價值的「商品」。在此邏輯下,社區營造所努力的,是如何對外行銷這個商品,如何使之對不知名的他者更具吸引力從而獲取更多的價值(李永展,2009)。這固然反應了發展的需要,但卻常造成「地方」變成他者導向的、消費性的「空間」,並透過時空的短暫連結而越加相似,以致於「我們什麼地方都已經去過,但我們什麼事物都不曾見過」(葉浩譯,2007,第106頁);易言之,移動性與大眾文化導致地方變成貧乏與淺層的「空間」。另一方面也激化甚至創造了焦慮,當社區營造被視為滿足需求的工具時,結果未如預期將會導致社區充滿失落、抱怨及裂痕。這個現象發生在許多社造經驗中,如果社區營造讓人更加焦慮、懷疑,那麼共同的理由必然是因為當我們專注於需求的同時,卻也擴大了匱乏的裂縫。

回到社區營造最原初的精神,除了源自對政治情境的反省所開展之地方自主的籲求外,那便是對資本主義、工業文明主導下一切講求利益、效率所導致的人際關係的疏離、人與其他關係面向的異化等匱乏問題,所進行的反省與彌補。因此當我們將社區營造視為達成需求目的之手段,而與原來的精神背道而馳時,社區營造將可能變成一種制度性的消耗,而非一種具創造力的合作參與。因此,重新提醒社造精神,對非都市型社區更具意義。若忽略了都市型社區與非都市型社區的空間形塑、社會建構歷程間的差異,如此進行的社區營造將不僅無法回應真實的需求與匱乏,甚至忽略非都市型社區的獨特與豐富,忘卻了日常生活的實踐才是地方活力與意義的來源,並移植了僵化、擴大了焦慮。

3. 量繪形貌、形塑地方

非都市型社區的生活方式和價值觀所構建的文化模式往往具有不同特色,因此,在面對都市化作出回應的同時,經由文化模式回饋給地域空間便會形成「地域性效果」(locality effect)(李永展,2006)。因此在城鄉規劃及社區發展上,便應充分利用地域性特色的「在地發展」,而不必強求與都市型社區在經濟上「同步發展」。由於非都市型社區缺乏吸引各種資本的能力,所以,不一定要強調傳統及大型計畫的經濟發展,而是應該利用特色,引導其發展成爲「生態社區」或「永續社區」,或作爲生態隔離區或低密度居住區。而產業發展應只是社區營造的一種手段而非目的,對傳統建築及老舊聚落的保存維護更是如此。歐美日等國傾全力保存的作法值得學習,傳統建築及老舊聚落如何與現代生活結合,或許是非都市型社區永續發展的重要關鍵之一。

從非都市型社區既有的條件來思考,其社區產業必然不可能是一次性的物質性消費方式,也不可能是「無互動性」(non-interaction)或「都市匿名性」(urban anonymity)的接觸(Gottdiener, 2001: 34-5)。就地理交通、環境承載、社會承載、區位特性等方面來看,非都市型社區都難以產生聚集經濟,也不可能吸引短暫而大量的商品性消費人口,社區產業也不會是純粹物質性的生產,而應是一種與環境及生活密切相關的文化內容。我們需要旺盛永續的生活底蘊來支持產業的厚度,而這正是社區營造與社區產業之所以相互支持的理由,也是非都市型社區潛力之所在。

因此,在思考社區產業的課題前,社區營造回應的應是居民與土地關係的調整,是在褪去許多外在的限制、規範乃至於被決定的身份後,居民如何和土地發生聯繫、如何從日常生活的實踐中,找到屬於非都市型社區的生活風格與人文特質,建立自己的文化自信,而這些才是非都市型社區得以成為「地方」,進而邁向永續的基礎(李永展,2009)。唯有如此,非都市型社區的前景才能不是寄望在那些不知名的、陌生的、假想的消費者上,也才不會造成「想像的空間關係取代了地理上實質的空間關係」(Shields, 1989: 153);而是召喚那些對這地方保有尊重、善意與熱情的訪客,不斷擴大與回流,共同為在這個地方書寫新的記憶。

從空間規劃及社區營造的角度來看,「對地方的重新強調」可避免都市極化的磁吸現象,因而可避免中小型城鎮消失在台灣的地圖上。Calvino(王志弘譯,1993)在《看不見的城市》中提及:「對那些經過卻沒有進入的人而言,這座城市是一個樣子;對那些深陷其中,不再離開的人,則是另一個樣子。」透過永續的國土規劃、跨域的區域治理及地方的社區營造,讓每個地方都能塑造出自己的特色及風貌,讓每個地方都有值得讓人深陷其中不願離開的地方,這些地方才有各自不同的名字,才有各自不同的樣態。

肆、邁向韌性社會──脆弱度與回復力

面對日益詭譎多變的氣候變遷現象,各界已深切感受到全球氣候變遷對地方微氣候的影響愈見深重。氣候變遷及自然災害的發生並非獨立於人類社會,更不能僅僅被視為是自然界的物理性變化(de Oliverira-Mendes, 2009; Cutter et al., 2003),若從減緩災害發生的角度出發,以永續發展評估當前人類社會對於自然環境的作為是否恰當,不僅具有時代性的意義,更應該被視為未來政府部門、企業組織或是家戶、個人等,在不同尺度上進行調適行為的參考依據。

脆弱度(vulnerability)及回復力(resilience)的評估,即可讓人們更了解到環境壓力與人類行為對人們所居住的環境在面對自然災害時的承受力,與災後重建的反應力,以作為「永續調適」(sustainable adaptation)能力的參考依據。理解脆弱度和回復力議題,是當代城市規劃者和管理者的一項關鍵要求(Khailania, 2013; Lawrence & Thomas, 2005)。脆弱度研究可以幫助我們了解人民和地方置於風險中,以及那些減少人民和地方應對環境威脅能力的狀況(Vogel et al., 2007),並提出調適治理的策略因應。

一、脆弱度:暴露度、敏感性及適應能力之函數

國內外研究關於脆弱度之定義雖不全相同,但大致可歸納出天然災害的「自然脆弱度」與社會經濟因素所影響之「社會脆弱度」。氣候變遷及其它風險的衝擊會影響脆弱度不均衡地分佈、也具有社會差異性(Jabareen, 2012; Davies et al., 2008; IPCC, 2007b)。

在氣候變遷背景下,脆弱度是「一個系統的暴露度、敏感性及適應能力之函數」(CCC, 2010:61),Pelling (2003) 認為天然災害的脆弱度由三個部分組成:暴露、抵抗力(resistance)及回復力。Vogel et al. (2007) 也指出脆弱度包含了風險結構(暴露度)、危險、回復力、不同的敏感度及恢復/減緩。Cutter (2006) 則認為現在複合學科性質的脆弱度理論導致脆弱度的定義和範圍特別寬廣而沒有共識,它被認為是災害和人類的脆弱度之相互作用,也是暴露度、應變能力和調適能力的綜合結果。此外,脆弱度為一個跨時間、空間與尺度的動態過程,若無人打斷其發生,脆弱度將持續發展而不間斷(Khan, 2012)。

李婷潔、李永展(2012)歸結在當前對脆弱度的討論中,多半將脆弱度分為兩種類型:「物理化學脆弱度」及「社會脆弱度」。前者指的是因特定氣候或災害事件對一個系統所產生災害的程度,後者則是指一個系統在遇到災害前就存在的狀態。社會脆弱度的內涵是在災害發生前社會系統本身就存在的狀態,也就是探討社會系統受災害影響程度的結構性因素,這種研究取向認為社會系統的脆弱程度乃是從系統內部的結構性特徵中所衍伸出來的,也因此被稱為社會脆弱度(Adger et al., 2004)。

二、回復力:將損失轉為機會的能力

回復力的概念早期從力學領域發展而來,Holling (1973) 將其引入生態學的領域,並定義回復力為一個系統經過短暫的擾亂回到平衡狀態的能力。Jabareen (2012) 認為回復力是一個複雜、跨領域的現象,集中探討單一或部分變因,在某現象不精確的結論或謬誤中,是否會造成其影響的原因。Folke et al. (2011) 則主張回復力是動態且複雜的系統,其特徵為複雜的發展路徑、逐漸及快速變遷的交互影響期間、回饋及非線性動態、發展路徑的轉換,以及這些動態關係如何在時間及空間尺度上交互影響。

此外,由於氣候變遷的範圍廣泛,其對地球環境的衝擊也包括人類社會快速全球化與互相依賴的交互作用所影響的結果,為了減少潛在威脅的風險和衝擊,並增加居民的居住安全與福祉,城市及社區必須更具有回復力才能正面準備應對措施(Folke et al., 2011)。而具有回復力的城市在遭遇災難事件後較能快速恢復基本服務及社會、制度及經濟活動(Jabareen, 2012; Healey & Upton, 2010; UNISDR, 2010; Hardoy & Satterthwaite, 2009; Healey, 2007),對環境變遷也較有調適的反應能力;易言之,回復力同時也是環境系統在經歷擾亂及維持運作中,整體容受力的表現(Gunderson & Holling, 2001)。

三、脆弱度與回復力之關係

當代脆弱度研究的演變,已經從單純評估地方社會脆弱度以企圖彰顯人類面對災害時的能動性(agency),逐漸轉變為對被生產的脆弱度知識和決策間關係的關注,前者被歸納為知識生產,而後者則可歸納為知識應用的過程。之所以脆弱度研究會有這種焦點的移轉,主要是因為專家學者察覺到近來大量累積的脆弱度研究成果並沒有如期地讓各種減緩策略與措施發揮作用(Cutter et al., 2008; Turner et al., 2003; White et al., 2001);換句話說,即是當前脆弱度知識生產與應用之間所出現的斷裂關係,阻礙了災害風險管理(disaster risk management)機制的運作,這個現象若置於當前氣候變遷的趨勢下來看,可能成為影響社會難以永續發展的關鍵要素 (Turner et al., 2003)。

脆弱度、暴露度、抵抗力及回復力(或暴露度、敏感度與適應力)迄今尚未有一套可適用於各種領域及系統的定量分析或評估方法與工具。在評估的尺度上,亦有國家、都市、區域、鄉鎮與社區等不同的層級,因此,指標未來運用的空間層級,將會決定指標之內容,而為了因應脆弱度與影響評估之需求,應該以定性的方式就組織、領域或系統之特性發展各自之評估方法。面對日益不穩定的環境與社會條件,都市回復力在經由各項環境變因、人為治理之下,將會影響整體脆弱度、預防機制、都市治理、永續規劃之間的連結關係(Jabareen, 2012)。Pulselli et al. (2008) 認為沒有單一指標能含括所有面向,因此必須和其他指標共同使用才能針對問題得到更精確、更充份且更及時的評估結果。

另一方面,脆弱度是一種動態的概念,隨著時間尺度的差異將導致不同的致災過程,而且還必須將空間尺度納入考量(Menoni et al., 2012),一旦將時間規模拉長觀察,可發現不管受災時間多長,回復力將是危機轉換為轉機的環境自我調適能力。

伍、結語

人類生存與環境之間的關係是密不可分的,過去傳統人類看待環境的方式,主要是基於征服、侵略及開發的角度,這種價值主導傳統人類以「衝擊」的取徑來預估環境的變化。衝擊取徑主要是分析物理性災害的潛在風險及其變遷,傳統的環境變遷模式與人口預測等模型都是為了檢視人類社群或社會系統在特定災害發生下的暴露風險機會,也就是說環境衝擊取徑的研究主要是研究自然環境災害的發生,藉此分析在特定的地理範圍內人類社群遭受因環境變遷所帶來的災害事件的潛在風險(林冠彗、吳珮瑛,2004)。

然而潛在風險的範圍包含氣候變遷導致的災害,而人類的社福制度即是隱性回復力的第一道防線。回復力對社會實質面評估的層面就是了解人類對脆弱度的敏感度,社會學家更強調回復力的範圍需包含大眾的社會經濟回復力、民眾精神回復力、硬體建設及基礎設施的實質回復力,以及整體都市系統的生態回復力(Khailania & Pererab, 2013)。因此,面對詭譎多變的自然環境時,也不可忽視社會經濟條件所建立的應變災害機制及回復力應對能力,Andrew & Neema (2011) 甚至主張社會脆弱度取徑應將「人」置於氣候變遷調適的核心。

哈佛大學國際發展中心(Center for International Development, CID)永續性科學學程(Sustainability Science Program)將永續性科學的目標定義為:「促進對人-環境系統的動態關係之基本認識;促進在特定地方及內涵下提昇永續性的實際介入之設計、實施及評估;以及改善相關的研究與創新社群以及相關的政策與管理社群兩者之間的連結」(CID, 2013))。

永續性科學是跨領域的場域,該領域關心自然-社會系統的行為及回應,以及對該系統焦慮的回應,永續性科學的範疇相當模糊,但至少需處理以下的事情:「(1).在如此多樣的現象(例如經濟全球化及地方農業經營)之間擴大空間尺度的範疇;(2).考量時間的慣性及緊急的過程(像臭氧層破洞);(3).處理功能上的複雜性,例如最近的分析明顯地讓我們知道環境惡化是由於多重壓力所產生的;(4).辨識出究竟是什麼使知識在科學及社會中有用的寛廣視野」(Kates et al., 2001)。

如果知識生產沒有從使用者對時機點的需求來考量,那麼即時的研究及評估便失去其意義(Frodeman et al. 2010),因此,政策研擬時應納入使用者的真正需求,這也回應了Warwick-Booth (2007) 所指出的:政策計畫必須將社區參與、賦權及社會資本等議題納入討論的主軸。而利害關係者參與到全球環境治理(尤其是民間團體及公民社會)已成為全球治理的典範模式(Najam et al., 2007)。因此,後五都時代除了由上而下的跨部會及跨區域的政策指導及行政管理外,也需同時納入由下而上的利害關係者參與、社區投入及社會資本建構,才能發揮積極正面的效果,也才能因應當前嚴峻的全球化及全球暖化的多面向挑戰。