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【環境與人】永續發展與綠色經濟根本之道--蕭代基

環境與人
【環境與人】永續發展與綠色經濟根本之道--蕭代基

我們都知道1970年代被稱為環境十年(environmental decade),因為世界各國在聯合國之規劃與推動下,經過1950年代致力於提高經濟成長率,但造成所得分配不均,社會動盪不安的問題,因此於1960年代改為注重社會公平式的發展,但是在1960年代由於環境日益污染,引起許多先進國家大規模的環境保護運動,其結果就是1970年代的環境十年,首先是1969年美國環境政策法(National Environmental Policy Act of 1969),創立環境影響評估制度,接者,日本於1970年11月召集被稱為公害國會的第64臨時國會,通過14個環境保護法律。其次,1972年聯合國於瑞典斯德哥爾摩召開稱為人類環境會議(UN Conference on Human Environment)的第一次國際環境高峰會議,此會議通過了《聯合國人類環境會議宣言》,簡稱《人類環境宣言》或《斯德哥爾摩宣言》(Declaration of United Nations Conference on Human Environment)。此宣言認為科技給予人類改變環境、經濟發展的強大力量,同時也帶來許多前所未有的環境問題,而科技的力量除了會造成環境污染之外,亦擁有解決環境問題的能力。

至此,國際社會已經發展得到我們現在耳熟能詳的環境、社會與經濟是永續發展平行並重的三大支柱的概念。但是一直到1987年聯合國環境與發展委員會(World Commission on Environment and Development,WCED)出版《Our Common Future,我們共同的未來》(United Nations,1987),才提出永續發展(sustainable development)之詞及其定義為「滿足當代發展的需求,又不損害後代人的發展需求」,此定義之重點在於跨代公平正義與外部性(intergenerational equity, justice, and externality)。接著,1992年起迄今,每隔十年聯合國召開一次地球高峰會,通過若干國際永續發展與環境保護協定。

大家都很清楚以上這段歷史,但是我們首先要問的問題是國際協同推動永續發展與環境保護四十餘年以來,情況是否有所改善?

在此我引用兩個重要的全球風險評估報告,一是長期風險評估,2009年Rockström 及其合著者提出「地球邊界」限制條件(Planetary Boundaries)的研究成果指出人類已成為改變地球自然環境的最大趨動力,使地球已由為時萬年之久的全新紀(Holocene),進入一全新的地質紀元-人類紀(Anthropocene)。該團隊基於韌度(resilience)理論,鑑別出關鍵的九項瀕危的地球系統運行程序(Earth System Process),並量化其涵容能力的上限,試圖描繪出未來人類文明的安全生存空間。該九項地球限制條件包括:氣候變遷、生物多樣性、氮循環、磷循環、平流層臭氧濃度、海洋酸化、全球淡水耗用、土地利用變遷、空氣污染、化學物質污染等(圖1)。而依據其分析,目前在氣候變遷、生物多樣性以及氮循環上,已遠遠超過其限制條件。而在磷循環與海洋酸化上,亦已逼近限制條件,而且自19世紀以來,此九項限制條件的情況都是愈加惡化,從未因國際永續發展與環境保護之推動有所改善。

另一是一年期風險評估報告,世界經濟論壇(World Economic Forum,WEF)與數個研究伙伴機構包括賓州大學風險管理研究中心(Wharton Center for Risk Management, University of Pennsylvania)自2004年起每年一月發佈當年世界風險報告(Global Risk Report),表1為2008-2014年世界風險報告提出的前十大風險,由此表可知環境資源有關的風險項目愈來愈多,包括氣候變遷、水資源、生物多樣性崩壞、糧食危機、天然災害等,此外,社會與經濟系統的風險也很高,包括就業問題、所得不均、與國家財政危機等。

因此,根據此二風險評估報告以及其他很多研究報告,我們可以說國際推動永續發展四十餘年以來的結果是失敗的,或是尚未成功,因為情況更加惡化,未來世代人類生存風險愈來愈高。

接著,我們要問為什麼有此悲觀的結果?其根本原因可以分為自然界的限制條件及人為的制度因素兩類。

首先,就自然界的限制條件而言,於19與20世紀,雖然全球人口高速成長,但是全球經濟高速成長,生活水準大幅提高,使得許多人脫貧,享受經濟成長的果實。但是進入21世紀後,情況改變了,世界能源、糧食、金屬等基本原料價格都維持高檔且變異甚大,全球環境資源危機包括氣候變遷、能源稀缺、農地地力衰退等等,都影響世界能源、糧食、金屬等基本原料的供給能力。此乃由於人類在19、20世紀快速發展的過程中,已經將邊際效益高且邊際成本低的土地、天然資源、能源、水資源等生產要素都已經開發利用殆盡。Cowen(2011)稱邊際效益高且邊際成本低的資源為低垂的水果(low-hanging fruit),是人們搶先享用的對象。雖然環境與自然資源等自然資本存量逐漸減少,且品質降低,然而自然資源價格提高產生的節約誘因,及自工業革命以來大幅度的科學技術進步,發展出來替代與節約自然資源之技術,以及世界各國之環境保護與資源保育政策,使得環境與自然資源等自然資本存量的「馬爾薩斯限制」(the Malthusian constraint)得以不斷地被突破,以致於全球人類長久以來享受價格維持低檔且充裕供應的基本原料與經濟成長的果實。然而愈來愈明顯,長久以來我們用以解決全球環境資源「馬爾薩斯限制」的主要對策─研究發展─亦不能免於邊際效益遞減、邊際成本遞增的定律,以致於我們可能難以再依賴科學與技術去突破全球環境資源的限制條件(Cowen,2011)。

綜合而言,21世紀的全球社會經濟系統已經且將面臨更嚴峻的兩個「馬爾薩斯限制」限制條件:(1)環境資源,包括可再生與不可再生天然資源、能源、土地、環境品質、全球氣候變遷等等,(2)研究發展的邊際效益遞減、邊際成本遞增。

其次是人為的制度因素,國際社會自1970年代以來就開始推動永續發展與環境保護的政策與制度,但是成效不佳,人類社會生存安全風險愈來愈高,此乃由於過去各國政府為了討好當代當時的企業界與消費者,因此各國實際執行的永續發展政策與策略多屬治標策略及短期救急策略,仍以提升GDP成長率為重,只在推動經濟成長之同時,加上提升能源效率、碳排放效率等等策略,如:我國國家節能減碳總計畫、韓國綠色成長計畫,認為只要效率提升就可以達到經濟成長與污染排放脫鉤的雙贏效果。但是,沒有預想到的是,這種策略的結果雖有更大的經濟規模,但也有更多的污染排放量與能源消費量,因為每單位GDP的能源消費量降低,加上常見的節約能源與污染防制補貼措施,降低了單位能源與排污成本或價格,誘使消費者使用更多的能源與排放更多的污染物,這就是具有很清楚的經濟理論基礎與甚多實證研究的反彈效果(rebound effect)。這種策略被稱為綠色成長策略,事實上只是比較綠色的策略(greener approach)。

各國政府採行這種比較綠色的策略之根本原因在於長久以來經濟學指出的市場失靈與治理失靈。就永續發展而言,主要的市場失靈是外部性,包括當代人之間的外部性以及世代之間的外部性,尤其是世代之間外部性經常受到忽視,以致於世代間資本與資源配置不當,造成後代子孫生存危機,但由於後代子孫無發言權,當代人的政府與社會發展出來的各種經濟與社會制度對於當時、當屆或當代的經濟成長率之重視甚於未來世代的幸福,而將各種成本、環境債與國債外部化,留給後代子孫,這就是治理失靈與政治失靈。

另一個根本原因是,現代政治、經濟與社會制度都深深依賴經濟成長,也就是被經濟成長所綁架了,若經濟成長趨緩或負成長,則各系統都將陷入危機,例如金融系統的利率與經濟成長率高度相關,社會安全系統高度依賴經濟成長,因此政府不得不持續推動經濟成長,不顧未來世代的生存。

展望未來,預期至2050年全球人口將再增加20億人,達到90億人左右,在此情況下,如何管理與維持自然資本的存量與能力,以維持此大量人口的生存及其生活水準,將是一個非常重大的挑戰,若我們無法維持自然資本的存量與能力,則很可能會有嚴重的後果,也就是自工業革命以來的成長果實以及未來世代尤其是窮人的生活水準將可能無法維持。

根據以上分析所得永續發展失敗的根本原因,我們提出以下四個治本的綠色策略(green approach),亦即綠色經濟政策的核心觀念,用以取代過去的比較綠色的策略:

  1. 政府政策必須採取長期跨代的觀點

政府政策必須注重跨代公平、正義與外部性,這就是《Our Common Future,我們共同的未來》所關心的未來世代的幸福(United Nations,1987)以及追求恆久且安全的生活。具體做做法包括於憲法增列未來世代福祉條款,代議機關與行政機關都設置後代委員會,代表後代發言,保障與提升後代的權益;環境影響評估制度改為永續發展影響評估制度。

  1. 認識到環境資源限制條件

認知我們的經濟與社會系統永遠在環境限制條件之內運作,只有保育與強化自然資源的基礎條件才能夠永久地消彌貧窮(United Nations,1987),做法包括反映環境資源完整成本與效益(消除有害環境補貼、外部成本內部化、外部效益內部化),資源開採率不得高於其再生率,廢棄物產生速率不超過自然界同化速率。

  1. 注重代內公平

永續發展必須消彌貧窮(Bruntland,1987)及恢復中產階級,做法包括提高高所得者所得稅及課徵資本利得稅,同時降低低所得者所得稅。

  1. 社會系統與經濟系統必須具有韌性

社會與經濟系統需要具備面對風險與衝擊的回覆能力,做法包括發掘被經濟成長綁架的政治、經濟與社會制度,然後推動制度改革,使之與經濟成長脫鉤。