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前瞻未來與永續發展

翁啟惠


翁啟惠【中央研究院院長】

 

世界正面臨巨大變化,近年來環境變遷、地球暖化、能源問題、物種銳減、人口快速增加、傳染性疾病、農業與水資源短缺、醫療保健與貧富差距等眾多問題衝擊,使得全球各界對劇烈變局產生焦慮,也理解到越慢行動將付出更大的代價。因此,引發了各國人民要求政府提升治理未來、因應變局的聲浪。今天人類面臨的永續發展問題,大多是人類在追求科技與經濟發展的過程中,缺乏對人文及環境的關懷而衍生的問題,這是一個世界性的議題,必須不分國界攜手合作來面對這一空前的挑戰,並共同提出因應及解決的辦法,方能永續發展,沒有一個國家能置身其外。

面對複雜不確定性環境,單純從眼前發生的問題而提出解決問題的治理方式,已經無法應付不間斷的突發問題,因此,決策者需要從短期解決問題的治理方式改變成具有遠見和整體思維的決策模式。這種及早預期問題的前瞻式治理,不但能積極面對永續議題,掌握未來長期變化,且能在科技與人文的融合下做出適切的對應調整,這正是前瞻治理對永續發展議題最重要的價值。

一、台灣永續發展的挑戰

地球上生態系是人類維生與發展的基礎,人與自然間關係的和諧值得重視。然而人類在使用資源的經濟發展過程中,過度開發地球下之資源,因而改變環境,影響生態系的品質與功能,以致影響人類的生活與發展。因此在全球推動永續發展的過程中,應建立正確的科技與經濟發展方向,並以前瞻的評估方法,追蹤與預測整體環境狀態,並進一步引導適當經營管理決策的規劃與執行,以維護生存品質、發揮其經濟利用,以及服務人類社會的功能,是永續發展兼顧環境、經濟、社會的重要課題。環顧台灣政策推動較為偏向追求經濟成長,而對於眾多永續議題未能積極處理,產生諸多問題,包含:

(一)人口急速老化影響國力:在眾多永續發展問題中,人口問題是許多社會問題的根源。由於缺乏前瞻調查的機制及及早因應的策略,未能及時處理。未來14年內,台灣社會將呈現快速老化。

(二)人口過度集中都市與降低的環境品質:台灣人口大半集中於都會區,尤其北部都會區(密度每平方公里達兩千人以上),不但由於過度的人類行為降低了生活品質,也造成南北發展失衡的現象。

(三)過度成長排放與惡化的空氣品質:台灣大氣環境污染嚴重,包含工廠、機動車輛排放出的廢氣污染。除了外在的大氣環境已遭受污染,室內的空間以及公共交通工具也呈現狹窄及失序狀況。

(四)消失的森林與枯竭的水資源:由於缺乏在環境變遷下之完善國土規劃,影響整體經濟發展的布局及策略,台灣山坡地因為休閒需求及農業墾植等破壞水土保持的行為,使山林涵養水源能力降低以及縮短水庫的壽命。

(五)增加的用水量與嚴重的水污染問題:現代工廠及養殖業者大量抽取地下水,造成水資源缺乏與地層下陷。另外,畜牧、養殖、及製造業工廠與家庭廢水產生的水污染問題,也亟待解決。

(六)浪費的生活型態與棘手的垃圾處理問題:社會經濟富裕後,人們不珍惜物力,使得垃圾處理對環境造成重大的衝擊。

其他如能源(目前之能源依賴性太高,缺乏自主能源,且造成汙染及安全疑慮,又缺乏乾淨能源)、健康、生態、水資源、農業(如糧食自主率、科技化及企業化的問題)及貧富差距等問題,勢將衝擊國家的永續發展。

二、人口衝擊使創新變革更迫切:

在眾多永續發展問題中,人口問題是許多社會問題的根源。目前世界人口已達70億,且快速成長中,此趨勢已引發糧食及水資源供給之危機,及以上所提永續發展相關問題的加速惡化。但目前台灣卻面臨人口老化與少子化之衝擊,但是部分政策思考卻強調以「人口增加」、「年輕化結構」為政策既定方向;在人口減少與老化前提下,政府必須同時做好轉型為老化社會準備,思考如何善用現有資源,提升人力素質與價值創新,並對少子化提出因應對策,方能將人口衝擊的變化,轉化為解決停滯不前的競爭力的方式。

從人口結構變化中清楚見到台灣社會轉型,也反應了不同時期所面臨迴異的的社會變遷與社會問題。1961年台灣人口金字塔呈現幼年人口眾多、中晚年人口較少的分布態勢;1996年底,人口金字塔呈現15歲至60歲人口居多的分布,此時有大量勞動與消費人口,經濟狀況平緩成長。然而,2003年人口金字塔看似與1996年無異,呈現中壯年為主的結構,實際上出現生育率減低,社會逐步老化趨勢。預估2031年底,台灣人口金字塔將朝向倒金字塔型,以老年人口為主,屆時國內經濟社會型態與現在產生極大轉變,人口大量老化,勞動力下降,出生率和少年人口偏低,難以支撐社會經濟發展。這些變化能夠被提前推估,但是不容易形成對應策略。

而且,人口變化往往影響著其他社會變遷的各項因素。在15年後,台灣社會約每1.4位15~64歲工作年齡者,負擔1位65歲以上高齡者(參考:行政院衛生署長期照護保險籌備小組,2010)。因此,我們需要提前因應這種變局,但是以目前的人力結構及分布趨勢,對照現有的產業制度與法律,未來台灣將難以實現創新型社會的國家發展目標。因此,如何因應高齡化、少子化、人口結構變遷的台灣社會,以及各類資源調配與調整以支應變局就成為國家永續發展的重要議題。

在政策因應上,人口衝擊凸顯了當前政策與社會脫節。目前台灣人口老化的影響已先由青少年人口衰退開始,所以最先受到波及的將是教育體制,隨之而來的是減校及師資過剩等狀況。然而,真正的問題才剛開始,「…第二波影響是青壯年人口衰退,…影響所及將造成勞動供需情形大幅改變,勞動報酬率因而上漲,資本報酬率因而下降。…,第三波影響在於老年照護與醫療費用的問題:人口老化一方面,透過人口組成的作用迫使醫療費用上漲。同時,…台灣家庭照護人力大幅減退,有大量老年人口無子女可以依恃,沒有家屬可供醫療院所使用時,醫療費用與照護品質恐將兩蒙其害」(陳寬政等,2009)。

三、前瞻以面對創新需求與人口衝擊:

目前,在推動政策以改善人口結構變化所帶來的衝擊上,需要在完善國家前瞻調查研究的基礎上進行變革,僅列舉以下三點:

(一)需要徹底改變小孩養育建設─兒童養育支援系統成為國家重要基礎建設

養育小孩的支援系統成為新的基礎建設。由於教育水準的提升,年輕人進入職場的年齡也跟著提升,對其達到獨立性及安定性之年齡提高產生衝擊。年輕人在生活及生涯成長的過程承受更大壓力,對結婚及養育小孩開始猶疑,因此應在政策上加以調整,提供對家庭之友善措施以鼓勵生育、養育。另外應提升終身學習欲望,驅動學習熱潮,讓老人、成人與小孩產生學習欲望。教育結構從原來的知識教育轉變為人才育成教育。

(二)重視銀髮族對社會的貢獻,妥善因應老人所需之照護

適應老年需求,讓高齡者身心安住以孕育成熟消費市場﹔架構沒有藩籬的社會系統,協助銀髮族思考如何幸福度過高齡期,加強醫療及照護服務。

(三)重視未來對制度做全面性調整

人口減少的台灣在政策上,應重新思考,提前因應結構變化。面對學齡人口遞減,勞力不足及勞動力高齡化,應在產業結構及移民政策加以調整。且對社會福利支出負擔及高齡化社會安養需求負擔增加妥善因應。銀髮族能力及行為與年輕人不同,如無前瞻規劃,將衝擊社會、經濟、教育、消費型態事業發展。

在劇烈變異下,不僅要預測未來解決問題,更需主動開創出想要的未來,善用人口結構性變化,透過完善社會保障制度和產業結構化,能夠提前因應社會變遷所造成的衝擊。當台灣邁入民主成熟期的社會,也同時面臨貧富差距、環境保護、經濟發展及醫療看護等問題,使經濟容易停滯,政府應重視「公平性」、「節約性」及「與民溝通」等政策推動原則。經濟之發展,不能只追求利潤,應考慮如何回饋社會,以縮短貧富差距。

因應變局治理未來,構築國家願景應以長期前瞻研究為基石。世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)將國家競爭力分為三個元素-基礎條件、效率提升及創新社會,並依不同的發展階段,建議三種元素對總體競爭力的貢獻度(WEF, 2011)。資源分配在上述三要素間的分配往往與各要素對總體競爭力的貢獻率直接有關。依其分類,台灣所得已開始進入創新社會的層次。(>17,000元美金),因此如何由效率驅動型的社會,快速轉型為創新驅動的知識社會是當前極為重要的工作。

全球各國都積極提升創新能力與國家競爭力,因此在國家投入項目上必需選擇聚焦,以期能發揮最大成效。因此,1990年代各國既開發了各類型的政策規劃工具,其中最受到各先進國家採用的就是為政策服務的「前瞻研究」。而且,國家施政的關鍵成功因素就在於「遠景塑造」、「資源配置」與「環境建構」的策略施政布局,若能夠將這三者做有效的整合,則國家競爭力必定增強,也會在巨變中的國際局勢中建立穩定發展的力量。而「政策前瞻」工作正是找出國家未來20-30年之社會情境及需求的關鍵研究,可以正確推導出國家未來施政規劃的藍圖,決策者才能據此進行國家「資源配置」、「環境建構」之布局。

四、前瞻治理與決策:

前瞻是一種「社會實踐」,由各種科學背景(如科技、經濟、社會學和心理學)和經驗者形成。因此,前瞻活動來自於實際知識、經驗多於學術。前瞻活動納入國家決策機制是全球發展趨勢。其目的在於管理未來之不確定性,透過系統性評估可能對產業競爭力、生活品質、財富創造等,描繪造成重大影響的趨勢發展。前瞻活動是一種結構化型塑、推測長期社會、經濟、技術發展與需求,廣邀各方相關人士進行探索性討論及分析,透過嚴謹科學的互動式方法形成新社會網絡。闡釋策略性願景形成共識的整體過程。換言之,前瞻治理有兩項特點:

(一)前瞻本質乃以調查專家與利害關係人的意見來預測及勾勒未來的情景及需求。並藉由調查過程以形成共識,確立共同追求之目標。(二)藉由前瞻執行掌握長期科技發展脈絡,並引導政策與策略的形成,建構完善的基礎建設與有利於創新的環境,使經濟與社會獲得最大的效益。

「前瞻治理」的精神,不只是在前瞻未來,也在於規劃現在。這就在於有遠景與策略才能布局規劃現在,而現在的作為也將牽引著未來的劇本發展,「現在即是未來,一切環環相扣」。如同歐盟聯合研究中心(European Commission's Research Center, JRC )未來研究所(The Institute for Prospective Technological Studies, IPTS)認為前瞻的內涵

不少人誤以為「向前看」就是具有「前瞻」思維,然而真正的「前瞻」乃出自「向遠看」。「向前看是透過過去事件所組成的架構來預見未來斷斷續續的事務。而向遠看則是精心規劃的未來:建構一個原本不是如此的世界。」。而「前瞻」正是一種策略性思維,前瞻的遠景形成正是一種「向遠看的策略性觀看」(Mintzberg H., 1996;柯承恩, 戴元峰 2010) 行為。

當前,許多國家所採行的「前瞻治理」思維與系統,其重要性不僅是以「決策科學化」調查研究來提前預知問題,以尋求合適的處理方式,更在建構「意見多元化」以形成遠景共識,規劃國家未來遠景,凝聚全民共識以實現國家永續發展。因此能由早期的技術預測逐漸發展成政策規劃工具,其核心元素、理性思考、遠程規劃及知識動員,是我國目前提升國家競爭力所迫切需要的能量。就「政策前瞻」而言,相對於偏重單純技術思維的前瞻活動,「政策前瞻」基本上著眼於教育、社會、科技、經濟和政治的交互作用,並且致力於跨領域的合作網絡。它可以增強政府的預應(proactive) 能力、決策能力,以及行動能力(前瞻社,2009)。而「前瞻治理」是指以國家治理為目標,為滿足社會需求,運用各類系統性方法對未來進行遠景規劃的群體活動,目的是為國家發展訂定策略主題與方向。而這個群體活動,包含政府與社會多元相關參與者,一方面是應用科學化決策工具追尋最佳未來發展,另一方面也是一種促進多元參與的溝通協調互動機制。以國家策略層次為服務目的的「前瞻治理」活動,可以增強政府的決策能力、應變能量與治理縱深,有別於「技術預測」(Technology forecasting)的工具層次。因此,「前瞻治理」的精神就在於遠景思維、治理創新、科學決策與多元參與四個要素。

「遠景思維、治理創新、科學決策與多元參與」四要素是「前瞻治理」的精神,也是全球先進國家得以「形塑未來,規劃現在,監測進展,調整策略」引領社會發展的基石。台灣在面對國際局勢與兩岸關係變化中,要如何不困於民主體制的短視特性,而喪失掌握本身長遠發展的主導力量,就需要深刻自我反省。如果政府、產業、學研與社會各界能朝向「前瞻治理」的精神與機制來思考,台灣社會在面對各種挑戰時,將會更具信心,得以打造屬於台灣的共同遠景與未來。

五、前瞻執行與效益:

前瞻治理要在科學化、民主化的方向上前進,其架構與執行過程需要嚴謹,操作過程稍有不慎就會使成果偏離。從規劃、招募、產出到評估反饋階段,層層相扣。而前瞻的研究方法是以理性實證為基礎,其所應用的思考、抉擇、推論,整合工具高達數十種,可依不同主題及需求組合。粗略可分為創造性與評估性、互動性與專門性等四個象限(Popper R., 2008)。這些方法的應用與組合必需依照研究工作需求做調整以達成成果效益。由此可知前瞻工作是有一套嚴謹的科學邏輯以協助決策者來降低決策環境的不確定性。

前瞻活動與政策有密切的關係。前瞻的特性與政策價值,包括了四個層面:

(一) 環境趨勢的掌握:通常用全面掃描(Horizontals scan)的方式,分析社經發展的趨勢。

(二)多元科學的操作:科學整合各專業領域的智慧知識,並透過參與動員活動,以形成共識作為共同努力目標。

(三)務實的願景建構:對未來環境趨勢變化系統研究,預作可能發展途徑的情景分析,訂定國家發展的願景,以建構社會的共識,及發展策略。

(四)實現願景為目標:確認必要條件及實現願景的關鍵措施及科技作規劃資源的參考依據。

在政策推動上,前瞻活動的過程與成果必須與政府執行政策單位分享。但是,為了培育未來思維以避免政府的短視,政府中的前瞻治理策略單位應該強化其獨立性,避免執行現有短期政策,受現行施政事務干擾。而藉由前瞻活動的過程,可以改善政府策略性思維,並藉由利害關係人的參與,促進政策形成與執行,前瞻之執行效益,包括:(1)建立網絡關係與共同願景、(2)引導資源投入方想與優先順序、(3)擴大社群參與、策略規劃與認同、(4)改善政策制定與策略規劃品質、(5)衍生知識、遠景廣度與因應未來等方面 (Georghiou L., et al., 2008) 。

六、永續發展需要的重要前瞻議題:

通常前瞻的對象往往是需長期方能呈現效益而又需大量投資的課題,檢視我國的現況及競爭力的指標。前瞻議題眾多,就台灣而言,下列數項應予重視:教育前瞻、科技前瞻、資源前瞻、人文前瞻等。

(一)教育的前瞻:

台灣需要的人才與以往有所不同,我國舊有教育政策及方法應予檢討,探討如何培育創新理性思考及自我學習的習慣,同時為與他國競爭,如何爭取國際人才成為我所用,是必需要考慮因子,教育前瞻已是刻不容緩的公共政策基礎。

(二)科技的前瞻:

科技投資效益反饋的時程亦需十五至二十年,而且技術的發展變化太快,要脫離代工思維,如何掌握先機是提升國家競爭力的必要條件。

(三)資源的前瞻

現在是資源決定競爭力的時代,諸如人口、能源、水源、土地、海洋、物種等資源,需有長遠永續的策略規劃,以期逐步落實。

(四)人文的前瞻:

對我國社會的價值觀及生活方式,由產業、學界及社會共同塑造提倡,透過知識闡明及宣導,以期引導華人社會文化,在資訊社會中開發新的需求及商機而,同時能培養正確的生活態度及社會責任。

七、結論與建議:

人類的文明道路從不平順,未來將更加崎嶇難行。在這個關鍵時刻,人類發展面臨眾多的永續議題,對此,我們不但要消極的防患未來,更可以積極的開創未來,以建立正確的願景與策略。而要因應這些長期永續議題,必須對永續發展所面臨的挑戰有深刻的了解,加上專業的研究支撐,建立「長期科學模式研究系統典範」,使政策推動能在變遷下,達到創新提升競爭力以及符合人民所需。

近期中研院及國內各單位已開始進行一些永續發展議題的技術與政策研究,及短期的前瞻研究試驗,期望能深入地掌握未來脈動,及解決當前所面臨的與永續發展相關的問題。而台灣藉由前瞻活動,不但可以引發台灣新科學和技術的潛力、透視台灣未來發展的可能性,掌握機會對環境保護,地球暖化及貧富不均等永續議題,做出貢獻。期待透過前瞻及永續發展規劃,將我國競爭力由效率推動的社會轉型成為創新驅動的社會,從科技與人文融合的角度出發,讓台灣發展成一個永續發展的幸福社會。

[參考文獻]

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註: 永續發展是指資源利用的模式,目的是滿足人類的需求,同時保護自然環境,不僅滿足目前需求,而且滿足遙遠的未來。最經常被引用的"永續發展"一詞定義是“滿足當代人的需求又不損害後代的能力”的發展(Bruntland Commission, 1987)。

 

附件一:

□根據Science Direct進行永續(sustainability)的主題分析

sustainability相關的主題分析

2001 - 2011.10.27

篇數

Energy Policy

能源政策

217

Journal of Environmental Management

環境管理

188

Landscape and Urban Planning

景觀和城市規劃

129

Futures

未來學

107

World Development

世界發展

107

Environmental Impact Assessment Review

環境影響評估審查

104

Marine Policy

海洋政策

95

Land Use Policy

土地使用政策

90

Resources, Conservation and Recycling

資源節約和循環利用

82

Global Environmental Change

全球環境變化

72

Tourism Management

旅遊管理

72

Geoforum

地理論壇

65

Habitat International

棲息地的國際視野

61

Cities

城市

58

Environmental Science & Policy

環境科學與政策

56

Social Science & Medicine

社會科學與醫學

55

Forest Policy and Economics

森林政策和經濟

52

Journal of Rural Studies

農村研究

47

Journal of Transport Geography

交通地理

41

Food Policy

糧食政策

39