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全球氣候變遷、國土環境規劃與政府組織改造

葉俊榮
全球氣候變遷、國土環境規劃與政府組織改造

葉俊榮【台灣大學法律系教授】

一、前言

台灣當前所面臨的課題當中,氣候變遷絕對是個大課題。兩個理由可以支撐這種觀點。首先,台灣當前發展型態下,溫室氣體的排放仍然趨勢向上,而且沒有穩定下來或受到控管的跡象,台灣對全球溫室氣體的排放是具有高貢獻的。其次,由於台灣的海島特質與國土環境利用的發展模式,氣候變遷所造成的異常氣候,對台灣所可能造成的損害是既深且廣的。

本來,從「高貢獻」與「大損害」兩個面向上看,氣候變遷應該成為政府施政的重要項目,應該成為民眾關注的重要課題,更應該成為總統大選當中相互競爭的政黨用來彰顯執政能力的重點。但是,我們看到的卻是與此完全相反的情境。在一方面,政府對此一議題的著力空虛,不論是減量或調適都陷入政策目標不明,推動策略不清,以及官員與民眾都不解的局面。甚至於,相對於其他課題,氣候變遷連政治操作的表面的口惠都不足,更不用說認真嚴肅的政策主張了。在另一方面,即令是影響深遠的總統與國會議員合併大選,我們完全看不到競爭政黨好好論述他們怎麼帶領台灣面對氣候變遷的高貢獻與大損害。

其實,這種「虛無因應」的情形,並不僅侷限於台灣,許多國家也有同樣的情形。只是,如果我們把焦點放在台灣,那麼台灣的「虛無因應」要付出更高的代價,在全球氣候變遷的時代,不論從環境或人權來看,道德墮落感都更高。這麼大的課題,要檢討的面向很多,但是我們還是可以先聚焦兩個面向來探討。一個是從台灣國土環境規劃的角度,對台灣發展模式進行檢討。另一個則是回應當前正在進行的政府組織改造,觀察這波有史以來最大規模的政府組織變動,是否充分反應當前氣候變遷的課題。

二、扛著全球氣候變遷的台灣

全球氣候變遷是影響當代人類最大尺度也是最深遠與最迫切的課題之一。當IPCC的報告斷然指出全球暖化是不爭的事實,而且不是來自自然因素,而是肇因於人類大量使用化石燃料導致二氧化碳濃度增加(IPCC, 2001; 2007),氣候變遷與人類的道德性以及決策的關聯性才被正式確立。在史登報告(Stern Review)發佈之後,氣候變遷的經濟影響與財務基礎更是被高調呈現,更強勢地建立起氣候「治理」(climate governance)的制度理性基礎。整體來說,全球氣候變遷意味著人類隨著推動經濟發展不斷製造溫室氣體、伴隨各種空氣污染物排放、恣意土地開發造成森林及生態地區縮減,造成全球氣候的穩定程度降低。隨之而來的是,聖嬰、反聖嬰、南方震盪(Southern Oscillation)等全球極端氣候現象,造成季節錯置、熱浪、嚴寒、澇旱災等愈演愈烈。不僅如此,雨量分布也隨之變動,可能是短時間降雨量等同於過去年降雨量。換言之,氣候變遷來自於人類活動,對於自然環境及人類自身產生嚴重的衝擊,而且會直接反映在GDP上。

台灣儘管面對國際參與的困境,但在氣候變遷的衝擊上卻無法倖免。一方面,台灣具有高度生態脆弱性,與氣候變遷的調適產生了最密切的連結。台灣屬於海島型國家,超過三分之二國土均為山區,並且座落於太平洋火環帶,容易發生地震,許多岩層破碎脆弱,溪流往往沖刷大量砂石,而極端氣候事件可能引發洪水,進而造成土石流現象。同時,全球暖化帶動極端氣候事件發生頻率嚴重威脅台灣,台灣又地處西北太平洋地區颱風侵襲的主要路徑,2009年莫拉克風災所造成約600名民眾死亡,以及難以估計的經濟損失,怵目驚心的回憶是氣候變遷對於台灣直接威脅。另一方面,台灣卻又是溫室氣體排放最快的國家之一,根據行政院環境保護署的統計,台灣溫室氣體總排放量從1990年147.1百萬公噸二氧化碳當量迅速上升上升至2008年284.5百萬公噸二氧化碳當量,成長幅度高達93.4%。台灣如何回應氣候變遷課題,本身就是全球回應的縮影,更關切台灣自身的安全與福祉。許多人開始附和,提出氣候變遷已經是個「國安層級」的問題,姑且不論這個說法背後更複雜的憲政意義,若單純浮面地強調這個議題的重要性,應該是沒錯的。

三、氣候變遷所引起的深層制度反省

當全球面對氣候變遷的潛在威脅時,自然科學界動員許多資源進行研究,也引導討論。然而,近來在制度與政策層面的思考,則更把問題推到關鍵的層面。本來人類面對短期(經濟)發展需求與長期永續的權衡時,就容易偏向遷就短期利益。觀察過去台灣的發展,應驗了這種「雜亂漸增主義」的實踐,不論是海岸開發或工業區的擴散,乃至山坡地的超限利用,都在在印證這種當前制度的失靈。(葉俊榮,1993)。近來,論者開始更深層地檢討當前資本主義與民主制度,更引起這種當前制度的反省。論者宣稱當前人類社會對氣候變遷反應的是民主政治的失靈,從而懷疑當代自由主義民主是否能夠有效因應全球暖化(Shearman&Smith, 2007)。當然,也有論者力圖積極思考,強調儘管面對氣候變遷是個非常困難的問題,但是所有的政治思考以及制度規範必須有深遠的改變,但是前提是必須配合既有的民主體制的運作。(Anthony Giddens, 2009)。

台灣以高貢獻與大損害與全球氣候變遷議題產生第一層的關聯,但更以亞洲最具特色的民主體制與轉型脈絡來最為議題的至銜接,不論政府或社會都必須有強反省與大作為來回應氣候變遷。

四、強檢討:台灣在發展型國家思維下的國土環境規劃

台灣從1950年代以來,在強大的國家機器引導下,大力推動經濟建設與產業發展,採取了東亞特殊的發展型國家(developmental state)模式(Woo-Cumings, 1999; Wade, 2004; Yeh, 2008)。發展型國家利用官僚系統以及國家資源的強勢力量,主導經濟與產業政策,不惜犧牲社會正義或民主自由。1970年代以來,政府面對統治正當性的弱化以及外交孤立的政治衝擊,為了鞏固統治而採取開辦重大基礎建設及強化經濟發展的策略,政府在產業與經濟政策的主導性,相較於東亞其他國家又更為鮮明。

政府長期以來對於經濟與產業政策的強勢角色,對於台灣因應全球氣候變遷以及國土規劃造成嚴重的衝擊。這種影響在民主化之後,並沒有結構性的改變。首先,在整體產業政策規劃上,政府刻意壓低能源價格以及水價,希望降低產業成本以促進投資誘因。但是,台灣自身沒有蘊藏產業發展所需的能源,超過9成能源均來自於國外進口。同時,由於地理環境的特性,導致台灣的水資源頗為缺乏。扭曲的能源價格以及水價,一方面造成全民補貼產業發展,另一方面誘使鋼鐵工業及石油化學工業等高耗能、高號水及高排碳產業的常態延續發展。加以政府額外透過各種促進產業升級的政策工具,更使得這些產業有恃無恐。全球思考因應氣候變遷採取各種減量措施,最主要的目標便是降低各種溫室氣體排放水準,但是台灣當前的發展型態,卻是造成台灣整體溫室氣體排放居高不下,每人平均溫室氣體排放量甚至遠高於許多《京都議定書》規範必須減量的附件一國家(Annex Countries)。

另一方面,發展型國家的產業與經濟運作,對於台灣國土環境規劃也造成嚴重的衝擊,特別是面對全球氣候變遷的衝擊。台灣屬於島嶼自然環境,島嶼擁有許多高山,超過3000公尺以上多達258座,是世界各國少有的地理現象。高山峻嶺加上領土狹小,使得海岸及平原地區是人口密集,更是產業高度運作區域。特別是台灣為了協助產業運作以及經濟發展用地,從1970年代以來毫無節制的設置工業區,許多工業區及重工業廠址的設置都在海岸地區。此外,台灣現今三座正在運行的核能發電廠,包括新北市石門鄉的核一廠、萬里鄉的核二廠以及屏東縣恆春鎮的核三廠,還有興建之中的核四廠均位於海岸。

台灣許多污染密集或高耗能耗水產業以及電廠多設於海岸地區,更由於長期縱容的超抽地下水造成沿海地帶的地層下陷,將使得氣候變遷潛藏的不利影響更為嚴重。全球暖化造成海平面上升,使得海島環境的台灣,國土面臨流失與威脅,伴隨著將是許多現存堤防功能的失效,工業區、濱海道路、港灣設施都將面臨嚴重破壞。國家賠償法上的「公有公共設施管理或設置有欠缺」的賠償條件,隨著氣候變遷的影響,正蓄勢待發地要發揮作用。

不僅如此,氣候變遷不僅牽動洪水與乾旱等等各種天災,同時極可能加劇其他天災的災情,例如海嘯、颱風以及土石流。當台灣多數產業以及能源部門多設置在海岸,使得台灣蒙受氣候變遷牽動的天然災害的衝擊將更為嚴重。日本福島複合性災害,海嘯除了造成嚴重傷亡外,核電廠事故更暴露問題的嚴重性。當台灣面臨這些衝擊時,是否有足夠能力因應,是過去政府積極推動產業政策與經濟策略所未認真思考的。

五、大作為?:台灣因應氣候變遷的制度現狀與組織改造契機

氣候變遷是個複合性的議題,不論在那個國家,都對既有的政府組織分工與決策程序造成挑戰,台灣的狀況更為嚴重。首先,台灣因為國際參與的困難以致無法與國際條約作銜接,本來最需要透過自主立法來彌補,但在氣候變遷的立法上,最表現出最虛無因應的消極態度。台灣儘管溫室氣體排放量不斷增加,但是既有的法制難以規範溫室氣體的排放,對於氣候變遷的調適,幾乎沒有法律基礎,連只是部分回應氣候變遷議題的《溫室氣體減量法》,從2005年送進去立法院後,一直沒有具體的立法進度。不論行政與立法部門對於台灣如何調適氣候變遷,都缺乏更為明確而先進的思考。以受氣候變遷影響最大的海岸地區為例,面對海岸地區的雜亂漸增式開發,以及氣候變遷下「不平靜」的海岸地帶,政府原本推動的《海岸法》,仍然沒有進度。長年來宣稱要推動的《能源稅條例》,將產業發展的能源使用透過外部成本內部化的機制,有效管制能源使用以及溫室氣體排放,但是迄今仍然無法邁開進度。

除了法律不備外,更重要的是組織設計。氣候治理強調政府必須認知氣候變遷具有議題連結的效果,因應氣候變遷需要龐大而多元的資源與力量,政府必須設計組織,除了強化自身組織的制度量能,更要連結國際組織、環保團體、相關產業及知識社群等不同部門的潛能,才能夠長期有效減緩溫室氣體排放趨勢,同時強化調適能力(Bäckstrand, 2008; Okereke et al., 2009)。因此,政府組織的設計是當前各國政府面對氣候變遷的重要功課。在沒有進行大幅組織調整的國家,政府必需思考如何在既有的組織中重新設計氣候變遷的這個政府職能,在進行大幅組織改造的國家,更是必須利用這個大好機會同時做好氣候變遷的組織設計。

現今主要國家在推動氣候治理的組織設計,呈現諸多不同的樣態與面貌,整體大抵分為三個形式。第一種是英國模式,該模式主要是設置在政府設立諮詢性質的委員會。英國在2008年底通過《氣候變遷法》(Climate Change Act),設置氣候變遷委員會(Committee on Climate Change),整合國家氣候政策,就英國碳預算(carbon budget)與減量措施,以及配合歐盟和國際層次的減量行動提供政策建議。例如,儘管《氣候變遷法》規範英國要在2050年回歸到1990年排放量再減少80%,2020年至少要回歸到1990年排放量再減少至少26%,氣候變遷委員會則於2008年12月發佈報告建議英國到2022年應該回歸到1990年排放量再減少34%。Anthony Giddens(2009: 84)認為氣候變遷委員會設置的本意,固然在於透過《氣候變遷法》的法律基礎,避免國家氣候政策因為政府更迭而受到牽動,但是委員會僅具有諮詢性質難以要求政府負起責任。

第二種是澳洲模式,政府成立單獨部會處理氣候議題。澳洲於2007年12月設置氣候變遷部(Department of Climate Change)(Lawrence, 2009: 288),2008年3月再改制為氣候變遷與能源效率部(Department of Climate Change and Energy Efficiency, 簡稱氣候部),現今該部分為三大業務,分別是負責整體框架(Frameworks Group)、調適、國際及規範(Adaptation, International and Regulatory)以及能源、安全及產業(energy, safety and corporate group)。政府成立單一部會處理氣候變遷較有效率,但是單一部會面對兩重困境。第一重困境是氣候變遷的複雜與多元幾乎涵蓋所有的政府功能,單一部會多是以環保部門或者經濟部門為基礎擴張,難以涵蓋氣候變遷所涉及的議題,例如國際談判、環境教育、能源結構、交通運輸、產業結構、林業種植及調適策略等等,橫跨政府多數部會。第二重困境是氣候部與內閣其他部會平行,對於需要統籌與因應,部會之間都是二級機關彼此權力相等,氣候部是否能夠有效要求其他部會合作,甚至透過其他部會整合國家不同部門頗有疑問。

第三種是日本模式,國家在中央政府成立跨部會委員會,並由內閣大臣主導氣候政策。日本早於1990年代因應《京都議定書》便在中央政府成立地球溫暖化對策推進本部,1998年日本國會通過《關於地球溫暖化對策推進法》,成為日本因應氣候議題的政府組織架構(Yu-Jose, 2004)。在組織規模上,地球溫暖化對策推進本部事由內閣總理大臣擔當本部長,內閣官房長官、環境大臣以及經濟產業大臣擔任副本部長,同時召集七部會大臣擔任本部員。與日本類似的則是韓國,韓國是在2010年公布的《低碳綠色成長基本法》設置綠色成長委員會,負責審議相關氣候與能源政策。該委員會隸屬於總統,並由2位委員長以及50位委員組成。委員長由國務總理與總統委任擔任,委員包括重要政府官員,包括計畫財政部長官、教育科學技術部長官、農林水產食品部長官、知識經濟部長官、外交通商部長官、環境部長官、國土海洋部長官、國務總理室室長、國政計畫擔當首席秘書官等,同時總統透過特令委任在氣候、能源、永續等領域對綠色成長專家學者。

因應氣候變化的組織設計,反應不同政策思維,也會產生不同的政策效果。日本模式具有具有雙重優點。首先,跨部會委員會由政府首長主導,避免英國模式缺乏權力基礎,氣候變遷委員會的政策建議不一定會落實為政府氣候政策,同時政府首長主導因應氣候的跨部會委員會具有政治宣示的效果。其次,跨部會委員會得以因應氣候議題的複雜程度,將執掌不同權責的部會納入,不僅有助於集思廣益,也使得後續政策推動更為順遂。從氣候治理的角度觀之,日本模式在強化執行能力以及組織決策網絡都具有相對優勢。

於此來看台灣的情形,可以看出當前氣候變遷組織設計的一些盲點。行政院組織改造,歷經長期推動終於在2010年4月通過修正案。儘管《行政院組織法》修正案將環境保護署(簡稱環保署)改制為環境資源部,大幅擴張環境機關的職能與規模,但是對於如何因應氣候議題仍然留下許多決策空間,僅在草案中增列附帶決議,要求行政院設計專責機關組織:

「我國未來能源專責機關組織之功能,應強化能源政策暨氣候變遷等因應之規劃,並兼及能源取得、能源安全、能源效率、民生物價連動性及永續發展國際趨勢。請行政院依上述原則審慎儘速進行更高層次之能源及氣候變遷組織設計,藉以建構一個具備政策規劃與執行功能合一的專責組織,除提升我國能源機關組織之定位與功能外,並能兼顧符合我國暨國際永續發展之趨勢。」在台灣,氣候變遷常被推擠成單純的環境議題,實際運作上期待由環保署及未來改制成立的環境資源部擔綱,最典型的例子是在環保署成立了溫室氣體減量辦公室。但是,氣候變遷固然涉及環境,但是同時連結能源結構與產業結構,以及國家整體的調適策略,單純由環境部門,不論是現在的環保署或未來的環境資源部,也不論為來環境資源部有沒有設立氣候變遷司,都不能單獨承擔氣候變遷課題。產業政策涉及經濟部工業局與水利署、能源政策涉及經濟部能源局、運輸與建設政策屬於交通部及工程會執掌範圍,環保機關對於許多涉及減少溫室氣體排放的重大決策,諸如推動能源稅、產業政策甚至核能政策都無力發揮影響。

然而,在行政院下設立跨部會的協調機制,在過去與現在都有實例,只是運作上容易因人而異罷了。最為明顯的進展是行政院於2005年行政院國家永續發展委員會(簡稱國家永續會)。在此一委員會之下,也一度研議設置氣候變遷暨京都議定書因應小組(簡稱氣候小組)。雖然國家永續發展委員會整體很有活力地運作,但氣候小組並沒有實際發揮作用。2008年新政府成立以後,國家永續會的協調功能隨著人事的頻繁更迭以及主政者的不重視,功能日蝕。台灣雖然曾經出現過跨部會組織的組織設計,但是缺乏明確法律基礎,組織運作人存政存,人亡政息而功虧一簣。雖然政府又在2009年11月成立功能相當限縮的節能減碳推動會,由行政院副院長擔任召集人,政府機關代表14人擔任委員,下設10個工作組,但是同樣容易因為主事者的變動而形同停擺。攸關台灣調適氣候變遷衝擊的重責大任,由經建會負責,至今並沒有看到堅強的政策輪廓與推動力量。

正因為如此,氣候變遷組織因應,不能只是期待未來的環境資源部,在行政院必須有更統合與整合的機制設置,而這必須由行政院很高調地去強調氣候變遷在施政的重要性,才能在當前政府組織改造推動之際能規劃出真正能發揮作用的機制。過去的運作經驗告訴我們,這類的運作機制時常受到行政院長的重視與否以及主其事者是否持續操持而受波動,因此在行政院內部高調制度化建置而非任務編組,是非常重要的。

六、重承擔:氣候變遷與反省型的政府

Anthony Giddens(2009)強調因應氣候變化,國家扮演極為重要的角色,因為許多權力仍然控制在政府,無論是國內或是國際政策,國家在全球化的時代固然是由各種不同層級的組織組成,強調國家在全球氣候變遷以及國土環境規劃的角色,並非主張台灣退回中央集權甚至是威權時期的模式,相反地國家必須想方設法和許多機關團體以及其他國家與國際組織合作才能有效運作。從減量策略來說,國家因應透過政策檢討以及組織改革,重新思考過去在發展型國家模式下,調整產業結構。同時,台灣是否需要無止境地設置工業區與科學園區,用土地徵收的激烈手段來滿足企業的用地需求,有待認真檢討。進一步來說,產業結構又涉及能源,台灣必須思考的是,台灣如果能夠從提高能源使用效率,降低能源需求的總量,改善溫室氣體排放,進而達到產業轉型的理想。

從調適策略來說,台灣民眾過去缺乏足夠環境意識,政府更是偏執強調發展至上的政策主軸,造成不論是山坡地或者是沿海地區都過度開發。特別是近年來層出不窮的天災,反應的是民眾對於賴以生存的土地已經遭受過度剝削。氣候變遷可能加劇這些天然災害,因此台灣國土規劃以及土地利用應該更為審慎。例如,沿海地區是否降低甚至放棄設置工業區以及不當開發,避免海平面上升衝擊?是否結構性地檢討當前山坡地的利用模式,避免因為極端氣候現象牽動土石流的發生,造成更多生命財產的損失。

在實際組織運作上,未來不論環境資源部如何設置,在行政院都應該高調設立氣候變遷的整合機制。如何將這個整合機制與未來設立的國家發展委員會連結,更是組織設計上相當高段的重點。但是,這樣的做法也必須同時要求相關部會在其業務範疇內建制因應氣候變遷的量能。這樣設置並非多頭馬車,而是在部會層級就直接反應相關事務。

總結來說,氣候治理隱含著政府必須積極面對,除了承受因應氣候變遷所可能擔負成本以及衝擊外,也應該將氣候變遷視為發展的機會。政府不能僅是消極應付,滿足於形式的口號與連自己都沒有信心的形式規劃。相反的,政府應積極整合內部不同部會,對外連結不同部門。尤其是,面對台灣在氣候變遷課題上既受害又加害的關鍵矛盾角色,更不應坐令「虛無因應」的情境發生。政府組織改造雖然無法完全解決問題,但也是從組織面好好面對氣候變遷課題的重要機會,不能虛無處理。

參考書目

Giddens, Anthony. 2009. The Politics of Climate Change. Malden, MA: Polity.

IPCC. 2001. Climate Change 2001: Impacts, Adaptation, and Vulnerability: Contribution of Working Group to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.

IPCC. 2007. Climate Change Impacts, Adaptation and Vulnerability, Contribution of Working Group to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Shearman, David J. C. and Joseph Wayne Smith. 2007. The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy. Westport, Conn.: Praeger.

Wade, Robert. 2004. Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Woo-Cumings, Meredth. 1999. "Introduction." In The Developmental State, edited by Meredth Woo-Cumings. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.

Jiunn-rong Yeh, 2008, Democracy-driven Transformation to Regulatory State: The Case of Taiwan, 3 National Taiwan University Law Review, 31-59

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