目前位置: 首頁 / 活動訊息 / 本會近期動態 / 水漾家園-新北市面對都市韌性

水漾家園-新北市面對都市韌性

余紀忠文教基金會 2015年12月16日
面對「韌性城市」理念的挑戰,首要工作為建設「透水城市」,恢復水在自然和城市中的正常循環,為居民創造良好的宜居環境。本次座談邀請了國內具有行政經驗或學養豐富的學者專家,以期開啟地方城市治理和民眾安居健康的新里程,並提出公共政策的實質建議和民眾參與模式,建立韌性透水城市的行動。
水漾家園-新北市面對都市韌性

前言

余範英(余紀忠文教基金會董事長)

2003年,於幼華、我、李鴻源和黃金山,去參加京都的世界水論壇,看到日本許多城市都在做都市規劃、下水道重新處理、學校社區透水型的城市建設。日本的追求,正是他們一步步著手改變舊有基礎的做法,更是迎接氣候變遷和人口結構問題的準備。

氣候變遷效應帶來極端暴雨,都市若以傳統渠道排放為主要因應對策,反而容易造成洪峰流量聚集。台灣每逢颱風侵襲或是雨季來臨,城市就為內澇所苦,歸究原因應與全球暖化、超抽地下水、地層下陷、不當土地利用等因素有關。

北北基生活圈密不可分,民眾的參與及整合亦是都市發展中極重要的一環。余紀忠文教基金會與新北市政府年初舉辦「韌性永續新北市」座談會後,認為目前首要工作為建設「透水城市」,恢復水在自然和城市中的正常循環,才能為居民創造良好的宜居環境。

陳伸賢(新北市副市長,前水利署長)

韌性城市是未來城市發展的概念,希望在面對災害時,傷害可以控制而不要影響到人民基本維生。要達到韌性城市,最重要的是系統性思考與整合。

在各種人為與天然災害中,面向很廣,以氣候變遷來說,影響就有缺水、淹水等問題。淹水分為外水和內水,在外水部分,號稱淡水河系的防洪可以達到兩百年,但面對當前的異常氣候,現在保護標準遠低於一百年,淡水河兩岸發展成熟且熱絡,萬一發生災害該如何面對?另外,內水問題就是都市淹水,這也是全世界都市化國家共同面臨的考驗。過去降雨強度超過每小時50毫米就是大雨,現在一個小時超過100毫米降雨的情況屢見不鮮,而都市防洪能量超過一小時60毫米即會造成內澇。

現行內水整治方式不外乎是建造雨水下水道系統與抽水站,雨水下水道的保護標準只有三到五年,抽水站運作也有極限,甚至還要考慮人為、機械疏失。因此,新北市政府近年來希望能打造具有韌性的透水城市,城市能自行吸收地表增加的逕流。現在很多工法不只是防洪,甚至可以抗壓。新北市對於透水城市的概念已經起步,希望各位在宏觀的角度給予指教,讓新北市更好。

 

 

 

思考韌性內涵 社會與生態連結

李永展(中華經濟研究院研究員)

在全球化與全球暖化的雙重威脅下,環境敏感地區、自然脆弱度及社會脆弱度等議題在雙重暴露下也成為重大的挑戰。處理韌性城市不應只是思考自然災害,它也攸關社會大眾的生計及生活問題。

建立韌性評估矩陣:3P-T類型及3D架構

韌性有三個組成因子(3D韌性架構):因應能力、調適能力、轉型能力。因應能力是指維持現狀的穩定性,其改變或轉換的成本較低;調適能力是指增加調整的彈性,改變或轉換的成本介於兩者之間;而轉型能力則是指轉型回應的改變,改變或轉換的成本也會相對較高。

而就干預的不同程度而言,從短期的降低脆弱度衝擊到長期探討脆弱度結構性原因,可分為事後保護(Protection)、事前預防(Prevention)、資產提升(Promotion)、代理轉型(Transformation)(3P-T類型),3P-T類型是一個概念,反應社會保護之干預,可根據其所要探討的普遍性目的及脆弱度類型而分成保護、預防、提升、轉型等四個類別。

將3P-T類型及3D韌性架構整合在一起,便可以建構一個二維向度的評估矩陣(圖),用來評估社會保護方案是否有助於強化受益者的韌性,如果是的話,究竟是透過那個面向:因應、調適、或轉型?此架構中的緃軸(3P-T)說明了方案原本的目的,橫軸則是以韌性來評估後的方案結果。依照這個評估矩陣可作為城市回應脆弱度或建構韌性的不同作為。

 

舉例而言,我們可以用脆弱度、調適及韌性來檢視北北基三個城市的環境敏感及脆弱度。首先,脆弱度的部分,可將其概念化為三個元素交互影響的函數:暴露、敏感性及調適能力;也就是說,脆弱度的評估必須檢視系統如何造成、對誰造成脆弱。而調適能力則是指減低脆弱度,增加韌性能力;也就是說,調適能力一方面可以抵消干擾的敏感度,另一方面可以強化系統的韌性。

災害總是威脅資源最少的一群

韌性是系統適應負面變化及衝擊的能力,經由吸納、調適及轉型能力的互補,同時在不同尺度並考慮到所有系統組成因子及代理人。韌性思考能妥適地將脆弱團體及其所依賴的生態服務之「社會-生態連結」予以結合,有助於提供妥適的因應對策。

一般而言,氣候變遷、全球化、貧窮、地震、不公平及颱風等許多持續進行的挑戰,經常群聚而嚴重影響到面對這些挑戰時,選擇最少及資源最少的一群人。氣候變遷不只會造成災難也跟脆弱度及風險有關,風險可以在不同區位、不同人口群組、不同部門之間移動,在評估及探討脆弱度與韌性的關係時必須納入多重挑戰。所以在規劃韌性城市時除了考量非氣候因子的環境現象(例如地震)外,關於財富分配不均、社會壓力、還有對長期環境資源不顧後果的剝削之價值思維體系也應納入考量。

即便「韌性」名詞誘人,我們也不能依賴,需謹慎思考,知道韌性政策的內涵(「誰是「韌性干預」的贏家?輸家?),且將韌性做法整合到國土永續發展的規劃及建設上。

 

 

施作透水設施 實現透水城市

新北市政府水利局 古沼格(新北市水利局長)

大台北防洪系統推動時程已久,堤防採用兩百年洪水頻率建造,歷經49年到87年三期治理計畫讓外水不淹,並仰賴抽水站及下水道分洪系統;基隆河整治計畫、員山子分洪、河道堤防及集水區治理,自87年到94年皆發揮不錯的效果。近幾年城市人口增加、開發加劇,導致水文條件改變、入滲量減少、集水區集流時間減少、洪水總量增加、洪峰流量上升、洪峰加速到達等問題,這將超過防洪排水設施(治水工程)的保護能力範圍,發生淹水災害。

 

今年蘇迪勒颱風帶來災害,福山雨量站測量,12小時降下655毫米的雨量,造成新店、烏來地區嚴重損傷,連同前年蘇拉颱風降雨量,再再都打破89年象神颱風創下的紀錄。現今降雨型態和地文、水文條件的改變,都導致工程保護標準期限降低,已給外水防護不小的壓力。

 

該如何因應氣候變遷所帶來的衝擊?從近十年致災降雨類型來看,要注意五、六月份的梅雨鋒面,一直到秋颱與東北季風共伴效應,這幾個月的致災降雨約占90%,若是透過全面更新下水道及抽水站系統來解決問題,顯然不符合經濟效應。推動透水型城市,治水與防洪必須兼顧。

 

新北市實現透水城市,我們需要決心與強度,內水部分,以101年6月12日樹林北大特區為例,10小時降雨量達440毫米,尖峰時雨量更高達85毫米,都市排水保護標準只有三到五年,雨量如超過50至75毫米即造成淹水,都市排水系統已無法負荷。推廣透水,首要將水資源概念導入與社區民眾溝通,新北市政府自94年開始,配合林口特定區計畫之開發修訂「變更林口特定區計畫」土地使用管制要點,98年起立下全市20個都市計畫區,100年就雨水貯留及涵養水份再利用訂定作業規範,102年更有公共設施用地開發透水保水實施要點,也全面推廣建築基地保水執行要點。目前正努力實施「都市計畫法新北市施行細則」更擴及全市,持續推動「新北市透水保水自治條例」,把適用範圍、法令強度逐步提高。

 

自治條例-補強透水保水

端看未來自治條例有補強管理的需要,新北市自治條例概念綱要如下:一,規定新北市轄內所有開發基地,皆應設置透水保水相關設施;二,基地經營人、使用人,依法成立之公寓管理委員會,對於透水、保水相關設施應具「維護管理」責任;三,加入公權力的要求並訂定罰則。

又於透水保水設計評估基準上,新北市現行訂定的標準比中央營建署略高,保水透水設計量體也希望能持續提升,甚至能成為六都現行建築開發雨水貯留量的最高要求標準。

為什麼要設置透水示範區?我們希望標準可以提高,也有可參考的依循,目前選擇了易淹水區位、公共設施老舊待改善等地區,福祥市場、瓦磘溝沿岸、自

強國中小學、塭仔圳重劃區等都是示範區,其他包括遠東通訊園區及汐止區禮門里人行道路透水鋪面,都是成功的施作案例。

盤點目前成果,包括全面施行透水、保水、雨水貯留及再利用設施建置,內水降雨防護標準也提升至一百年重現期。未來的困境重重,老舊建物都更不易,法令規章有待整合,教育的紮根、系統建置及監測等都需市府與民眾一同努力。

 

 

工程手段非萬能 人口密度是挑戰

李鴻源(台大土木系教授,前內政部長)

過去認為工程是萬能,所以建造了大台北防洪系統。這幾年種種問題導致疏洪量降低與淤積,淡水河兩百年平均保護已經無法達到。即使花天文數字建造了全世界最大的抽水站,台北還是會淹水。2003年我和余董事長,及當時的水利署同仁去參加「京都世界水論壇」報告台北防洪,在當時這是非常棒的系統,但台北還是會淹水,水門一關,抽水站就被淹掉,台北好似個大臉盆,但我們不能說三十年前的前輩們是錯的,因為在當時,工程界都相信人定勝天。

台北的淹水問題是內澇及排水不良,二十多年前,水利局第四工程處在塔寮坑溪設計一個80秒立方米的抽水站,解決排水的問題。這麼多年了,為解決龜山、迴龍地區到塔寮坑溪的內水問題,又動工建造各式抽水站,花了幾十億,但問題還是沒解決,因為關鍵不在下游,我們請來當時桃園縣的朱縣長共同商討,因為只要上游的桃園龜山、迴龍地區繼續開發,下游抽水站永遠不夠,工程手段無法解決環境問題。

推動開發 需協調整合部會、局處

新北市可以在林口做三十幾個滯洪池並發揮效果,讓下游新莊、五股、泰山地區的災害減少,但林口鄉公所沒有人力維護滯洪池,問題不是要不要做,而是如何維持系統。都市計畫審議和排水審議要結合,用都市設計的概念來解決淹水問題。簡單的概念,推動時卻會在中央跨兩、三個部,在市政府跨五個局。新北市水利局主導透水城市的推行,若沒有跟城鄉局做密切的配合,是很困難的。

每個部會都會談低衝擊開發(LID),但實際內容會有出入,交給地方政府執行時,地方對LID的定義也不盡相同,曾在營建署時,我交代寫好完整設計規範,問題在於需政府公告,才有法律約束力。

正視大台北塞進800萬人口的問題

低衝擊開發不能取代雨水下水道,只能輔助、延緩它的使用功能與期限,兩者要達到一個平衡點。當今要做的應是改造學校操場、停車場,讓道路透水,而非投資更多的經費做雨水下水道系統,將低衝擊開發與下水道間的規劃銜接,讓雨水下水道投資經費下降,美化城市,氣溫也能下降,這項投資應立刻啟動。更重要的是,要正視大台北地區塞進八百萬人口的問題,若忽略土地容受力,做再多工程補救都沒有用。台灣當前問題就是上位者政策不清楚,讓人口都往大台北集中,我認為國土規劃是必要去思考的前提。

面對透水城市,我們還有很長的路要走,大家把80%精神拿來談技術及設備問題,但只要上位者政策是清楚的,讓下屬有所依循,自然知道做法。談到低衝擊開發多分成兩塊,一塊是政府的基礎建設,另一是社區開發中的公共設施,當初在法令並沒有明確規範後續維護的責任歸屬,直轄市應訂定自己的自治條例,希望在這麼不清楚的狀況下,新北市能夠成為低衝擊開發的示範地。

 

 

 

 

 

 

區域都市願景與計畫 需與水生態連接

林盛豐(實踐大學建築系副教授,前政務委員)

在談大型開發時,水利部分的災害回饋很有限。這些年新北市開發強度強,開發的量、相關法規與計畫,卻沒有接收到清楚的水利訊息,而有所規範受到限制,這是第一個問題。更需重視下游治水,若區域計畫、水利工程的整體規劃、都市願景整體規劃彼此無法連接,水問題只能減緩卻無法解決。區域計劃與都市計劃中的城市願景,應該要有清楚的災害回饋機制。

第二個問題,我們必須就城市脆弱度擬定出作戰計劃,市長應感受到他的責任,讓資源配置位置能有規劃、有根據,也讓市民能知曉,若是政府無所作為,就只能默默忍受淹水。今日許多縣市對於淹水問題多「依法規處理」,能否解決淹水並沒有一定的答案;資源投資在哪幾個要害,也模糊不清,新北市應該加強規範各大型開發案,容納更多逕流,要讓內水一滴也不外流,這些都要在自治條例裡規範清楚。

透水設備相關規範應該比照消防設施的規定,社區和公寓大廈都需要有維護責任,至少一年檢查一次,若這部分不解決,許多設施都會失去實質效用。五都的規模、專業能力及預算,以及最直接能面對民眾,這些都是市府執行事務的優勢,當地方政府做得好,也能帶動中央注意,把相關的規範納入法律。

 

 

 

做不後悔的示範 要有戰術戰略

陳亮全(前國家災害防救科技中心主任)

今天主題是「由透水做起」,我認為要談應不單單只是透水,更需強調保水,不得誤判。其次,檢視架構需要針對水利工程技術、法規制度、資源的投入,及利益關係人的認知與意願等四項要領探討,觀察達成透水目的需要著重哪些面向。

 

透水保水 四項檢視要領

技術面有很多細節可改善,例如校園保水工作,雖不能解決大量透水問題,但仍有可為。特別是緊急應付極端氣候產生的降水,應更積極地研究其他做法。在國外有區分不同等級的學校,分別施作不同透水工程;第二,在法規面需盤整,除都市計畫、區域土地使用要點外,也應檢視建築法規、山坡地開發、農地使用等法令,將這些與透水城市有關的法條細目盤點,才會有技術落實的可能。

第三個是資源面,資源要投入多少,不是編列問題而是分配問題,台灣在工程技術上已屬純熟,癥結點多在社會與經濟層面。政府不是沒有錢,端看規劃、分配與執行的決心。國家層級若很難做到,是不是可從地方政府先做預算調整,由五都帶頭做起。

除了財源規劃,人力資源也是考量因素,不只是水利單位、工程單位,教育工作者也都包括在裡面,甚至是市民的認知與社區分擔參與,議會、民代的推動等等,都需要納入考量,進而形成共識、再付出行動。

透水城市的推動,要有戰術及戰略。新北市可成為其他地區的示範,唯有通盤模擬、估算,才能更具整體性。不後悔的方向與策略是最積極的作為,新北市三百多萬人口,能否有一成的人支持我們,這遠比選舉來得重要,也將會影響未來都市發展。

 

 

 

自然海綿是永續根本

廖朝軒(海洋大學河海工程系教授)

透水城市的內涵與組成,應有系統及深入的探討,LID是從城市規劃及城市設計角度,以頂層策略指導城市發展,協調土地利用、水循環系统與雨水系統的關係,來提高城市可持續性,其中培育人才至為重要,大學水利課程仍與過去一樣,但當前面臨問題已經大不同,教育面應該重新思考。

第二,太重視人工海綿,自然海綿才是維護永續透水城市的根本。政府太過強調硬體設施技術,忽略綠地所扮演的角色,更忽略「減少綠地消失」這件事情。中國目前大力推動海綿城市,但也招來學者批評,若一邊大量開發,把「自然海綿」去除,另一邊期待用人造海綿等小技巧來減少災害,那是捨本逐末。

第三,處理都市雨洪應先考慮治人。水患不只是「水」的問題,更是「人」的問題,沒有人就無「患」可言,應該做的是改造建築、開放空間、基礎建設,讓環境從「不能淹水」到「不怕水淹」。盲目進行治水工程、加上放任易淹水地區進行都市開發,是嚴重的錯誤,傳統水利工程規劃程序,由上而下是城市規劃師、土木工程師、雨水設計師及景觀設計師,未來應該綜合設計程序,讓四者共同參與。

第四,參與方式與各方的潛在利益。傳統城市雨洪管理在排水基楚設施建設、規劃及設計方面職責,一直仰賴工程師,應改變這個情況,讓有既定利益的業主能參與其中,包括公共陳述、意見調查、權力合作及決策制定合作,方能使基礎設施與服務更加符合需求。

 

 

 

人心回歸善良樸實 不是奢求

陳俊成(淡江大學水資源及環境工程系副教授)

水土保持雖為必要,卻無法收到立即成效,不論是洪水或給水,除了問題本質外,更要思考問題的時間、空間尺度,比如說透水城市,須從較長的時間軸來看,前陣子蘇迪勒颱風造成南勢溪上游崩塌,屬於短期災害,因此我們提出的處方,也該因應其時間、空間尺度作處理。試想一下把大台北的汙水抽到八里汙水處理廠,需耗費多少電力,這樣的作法花費過多能源及成本,過去的大系統解決了當時的問題,但在未來幾十年,我們應該開始規劃,甚至留一些地來設置小系統。

 

治水要治人 價值遠比價格重要

舉我熟悉的淡海新市鎮來說,一般開發案都注重「價格」超過「價值」;但公部門在開發時,不可不考量其背後價值,這樣才能讓開發達到永續。在淡海新市鎮開發中,從淡金路進入新市鎮,也就是將來輕軌要進來的濱海路,很少人知道這裡本是一條河,當初打算加蓋三四百公尺當馬路,但違反水利法,經過地方溝通,中間留了十二公尺,現在形成輕軌、道路、人行道與水爭道的擁擠情形,這樣一個大型開發案,怎麼也要與河爭地?

 

我的結論是,在討論任何問題時,都該思考其時間和空間尺度,大台北的污水處理,不論是大系統或小系統,也要作長遠規劃。一條河流不只流經大地,也流經它所蘊育的人們心中,我們如果能使河流回歸清新,人心也將回歸善良樸實。

 

綜合三種生活共同圈 達成永續管理

游進裕(台灣水利環境科技研究發展教育基金會教育研發組組長)

歐盟「SWITCH」計畫(永續城市水管理健康城市新風貌),曾選定條件各不相同城市,像是祕魯利馬,年雨量只有13毫米,而巴西的貝洛奧里藏特,年雨量近1500毫米,計畫要證明:理念沒有地點差別,不論自然或是經濟條件的差異,都可以做到。

 

「水資源永續型社區」,以水資源角度所定位之永續型生活共同圈,透過分散式小型生活共同圈的整合,達成對區域性水資源管理、能源耗用減少及下游環境生態維持的永續目標。

 

生活共同圈又分成三種,第一種是以「雨水管理」角度來看,指具有共同排水出口的區域,即位於同一雨水集水區;如果以「污水管理」角度來看,雨水及污水下水道合流時,所及範圍應與雨水管理的社區相同;雨、污分流時,則為具有共同污水排放出口的區域。第三種是「水源供應」,相同供水口的區域就是共同生活圈,新興開發區在水源供應、雨水管理、污水管理範圍都不同,解決問題需要更多的磨合與討論。

 

傳統雨水管理的方法已遍佈世界且為最常見的方式,但長期面對氣候變遷狀況下,已越來越無力防止洪水、環境污染及環境破壞等永續發展的問題。每件事情都跨部門,跨中央及地方,理念改變必須花時間,並勇於承擔。

 

 

「水多、水少、水髒」 檢視環境承載與健康風險

「水太多、水太少、水太髒」,這三個問題不用專業知識也能聽懂,但須有專業人員研究並執行,且與民眾溝通,方能消除中間的隔閡與認知的落差。

水源供應層面,在各種變動氣候條件下,不應取用超過自然環境的可補充水量,以最少成本、使用最少能源,提供所有市民長期性安全與可靠的水源。雨水管理層面,因應未來氣候變動情境,在維持平衡的自然水資源循環與健康的水環境條件下,降低所有利益相關者的淹水風險至可接受程度,仍需努力與磨合。污水管理層面,應控制污染排放量低於環境承載力,及降低健康風險,提供市民長期的生活衛生。這三個面向考量能綜合解決,才真是達到永續韌性的透水城市。

 

 

技師公會回應

梁詩桐(台灣省土木技師公會監事)

透水城市的觀念不論在觀念或實質做法上皆有提升,公會最近三年在水保審查開發部分,有確實把關基地保水,洪峰後水不外流。無論在資源投入或法規方面,新北市都需要逐步落實都市自治條例,如此就能讓開發商、建設商與市民知道市府推動方向。

陳志明(台灣省水利技師公會理事長) /凌邦暉(台北市水利技師公會理事長)

100年時,新北市政府委託公會到林口地區調查雨水滯留池成效,我們調查了280幾件個案,無論是機械式或是重力式雨水滯留池,33%沒有發揮功能,滯留池在當時是先進的做法,需經過建築師設計,再由市府審查,施工完成後驗收。但後續缺乏管理、監督及檢查,調查也發現,大多民眾不清楚滯留池用處,相較於社區式的集合住宅,多成立管理委員會,除發揮雨水滯留池功能外,社區管理委員也做雨水利用,這才有實質效益。

洪啟德(台北市土木技師公會理事長) / 陳玫英(新北市土木技師公會常務理事)

山坡地往往訴求自然景觀及野溪保護,都市則是追求發展與建設,兩者間充滿衝突與制衡,自然保育很重要,山坡地就應該做好水土保持,避免太多人為設施,從儲水的立場來看,翡翠水庫有禁止開發,但是石門水庫沒有,因此周遭環境問題就慢慢浮現。城市強調防洪、排水,兩者應相輔相成,目前致力打造透水城市,新建的基地就要做好貯留設施,但老舊建物要靠都更翻新,都市更新無法一蹴即成,至少公共政策要率先做,市府可針對公共設施著手優化,一步一步打造宜居的海綿都市。

 

 

 

 

結論

陳伸賢:新北市會從名詞定義、未來願景以及做法上盤點,使其更有系統並發揮效果,如同大家所說,後續維護管理才是問題,必須檢查並將責任歸屬明確訂定。天然海綿不隨便破壞及開發,用人工海綿解決淹水及透水問題。很多層面需中央與地方結合,但是地方可以先跨出一步,跟國土計畫、都市計劃及區域計畫結合在一起,這些跟開發的涵容量有絕對關係,需要上位計劃,地方政府應先針對能執行著手,這是最理想的狀況。而現在的價值觀,都是追求開發、發展、繁榮,包括區段徵收和市地重劃,人人希望獲得最大利益的開發方式。這跟保護自然資源、發展都市韌性,以及落實LID有所衝突,希望民眾能夠慢慢改變觀念,而政府也能陸續提高規範標準。我們的熱誠向來不減,「打造透水城市」的路很長,大家的指教、提醒、參與,我們會不斷檢討與改進,相信路會越走越順,理路越來越明。

 

余範英:

在氣候變遷衝擊下重視水環境與健康生活,推動自然保育與透水觀念不是口號,政府需有執行及落實的通盤考量,今天新北市勇於面對,公開討論、規畫、整理,結合專業與地方、社區、社團作溝通磨合,帶動自發、互動的風氣、作指標性的示範,值得欽佩效法。

台灣永續發展推動多年需要蛻變,中央決心不足不同公部門有不同的障礙,政策缺乏配套導致表面化,行政事權不統一,絕非單一命令即可克服,追求公義需有願景、政策與誘因配合,政策效率講求戰術、戰略。民間對環保永續概念意見強烈,積極參與、分層負責、具體建議、不作酸民,不隨私利與本位搖擺,作維護永續環境內在價值前哨。

« 2019 十二月 »
十二月
1234567
891011121314
15161718192021
22232425262728
293031