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分配正義新詮釋下的發展與規劃

余紀忠文教基金會 2015年06月10日 2016年01月08日
《二十一世紀資本論》作者皮凱提,書中揭露當今貧富不均持續擴大現象,主張透過徵收全球性財產稅,進行財富再分配,落實世代公平,分配正義無疑是時下新世代最關注議題。當世代聯結與分配均等出現問題,如何重新構思並紓解分配困境?當前租稅改革的結果究竟是『藏富於民』還是『藏於富民』?當全球普遍性的貧富不均現象持續擴大,台灣如何尋求突破?如何在產業發展、金融創新領域積極爭取興利機會?當中國拋出亞投行等經濟面的策略佈局,台灣應從何種角度切入思考?利弊得失的風險評估及國家發展策略如何均衡?特邀請前行政院副院長邱正雄、前財政部長何志欽、中研院院士胡勝正及佛光大學講座教授華而誠,針對分配正義發展與規劃進行新詮釋。
分配正義新詮釋下的發展與規劃

前言:

世界經濟流轉變動快速,從貨幣金融、跨國企業到區域競合,國際政治在經濟全球化下的影響廣泛深遠。過往十年,美、英等經濟強國,在財務槓桿過度操作,以借貸推動的經濟,央行基準利率趨零,量化寬鬆購債及短期財政刺激下,各國政府與跨國企業在資本追逐利潤過程中,包括人才、勞務與商品的快速流動,台灣該如何面對?當普遍性的貧富不均現象持續擴大,經濟成長衰退,勞動生產價值低落,大量職缺影響生活品質,在全球競爭場域,台灣如何落實世代公平?又當中國拋出亞投行等經濟策略佈局,台灣應如何切入?利弊得失的風險評估及國家發展策略如何均衡?

 

主持人:余範英(余紀忠文教基金會董事長)

基金會本於一貫的態度,當國家面臨重大政策議題必探究、深論、做準備。在全球政經態勢大洗牌時刻,國內正處於政經社會轉型、經濟發展曲折坎坷的道路上,特別結合經驗深厚的官員和專家學者,為面對全球化下發展與分配的軸線作思考,為世代正義開步,特邀前行政院副院長邱正雄、前財政部長何志欽、中研院院士胡勝正及前世界銀行經濟學家華而誠費心共研。

 

台灣經濟成長、股利分配與所得分配的回顧與展望

邱正雄(前行政院副院長)

去(二○一四)年Piketty來台就其《二十一世紀資本論》演講後,對台灣造成極大影響。該書認為財富分配問題必會持續惡化,因資本財富的報酬率(r)恆大於經濟成長率(g)(r代表不公平,g代表公平),Piketty認為此種發展會造成世代分配極端不公。按去年十月他在芝加哥大學演講,參與的美國學者被問到該書論點是否適用於美國近百年來的所得分配情況時,三十五位學者不認同,僅一位同意其看法。另去年十二月美國國民經濟研究局(NBER)論文亦不認同Piketty見解適用於美國情況。根據今年華爾街日報三月十日的報導,Piketty終於承認他的書只討論一百年前歐洲財富分配不均的情況,未討論近百年來美國的財富分配。他承認美國財富分配不均主要來自政治及經濟制度、創新及經濟成長。Piketty認為其書中所稱當前財富成長率大於GDP成長率財富分配不均的論點現已非主要議題。因當今造成企業主與勞工所得的不平均,不僅資本問題,更重要的還有生產力及教育問題。本文就後者有關台灣的情況予以分析如下。

諾貝爾經濟學獎得主Phelps在其《大繁榮:草根性的創新如何創造就業、挑戰及改變》一書中,提及美國具創新的新企業可以增加許多就業機會,而既存企業的勞工就業量反而減少(註:就台灣言,一九九一年迄今製造業就業人數仍有成長,但服務業就業人數成長更多)。要做到具草根性的《大繁榮》,基本上創新是必要的。

Phelps的觀念頗具啟發性,他把人分成兩類,依據各國的特性,一是美式具開發型的、創新型的、自由主義的思想,另一則是歐式的相對制度化,較少突破性產業技術創新。資本市場是促成自發性創新發展非常重要的因素。除了美歐兩種類型外,我們可說台灣製造業及不少部分服務業應屬於創新型。其中中小型製造業靠全球供應鏈的海外競爭,大型高科技製造業也大多靠海外市場,但台灣的服務業則大部份靠國內市場,靠國外市場的比率相對低。如何將改善國內的勞動力,提升到如製造業般具海外競爭力,對台灣未來能否達到Phelps所稱的《大繁榮》境界至關重要。去年底國際競爭力權威Michael Porter來台談台灣競爭力衡量指標時提到台灣的國際競爭力在全球佔第十八位,在美國的外國人專利所有權排行中佔第一位,但台灣的薪資在去年十月調查中佔全球第六十位,他對此現象十分不解。我們猜他似以台灣製造業競爭力水準來看台灣全體各業的競爭力,以為台灣各業別業主及勞工都具有高國際競爭力,事實上台灣服務業所佔的就業比率很高,但台灣服務業貿易出口在全球排名低於香港、新加坡及韓國,台灣服務業薪資不易達到製造業薪資水準。換言之,外需企業薪資較高,內需企業薪資較低,這是造成台灣所得分配不均的一個重要因素。

從台灣的經濟成長經驗看新資本論與所得分配

按台灣一九八○年到二○○○年間是造成所得開始呈現不平均的主要時段。但熟悉台灣經濟發展歷史的人都知道,此二十年是台灣經濟起死回生的時期。台灣若沒有這段成長期,將與九○年後的日本經濟同樣蕭條。回顧台灣經濟發展的經驗:讓我以產業別每人資本存量成長率及基尼係數走向,再將台灣經濟轉型細分為三個階段;

第一階段,在八○年到九○年之間,「所得分配的五分位差距倍數」(含政府移轉支出)由八○年的四‧一七倍升到九○年的五‧一八倍;基尼係數在○‧二八至○‧三之間。所得分配雖惡化一些,但這段期間台灣出口大增,我國外匯存底由八○年的七十六億美元快速升到一九八七年的七百六十億美元。一九八六年起新台幣匯率開始緩慢升值,央行收購出口廠商大量遠期外匯,安定金融及台灣經濟實力。世界銀行(一九九三年)稱一九六五至一九九○年台灣高成長下基尼係數穩定,為經濟奇蹟。

第二階段,一九九一年到二○○○年,上述「所得分配的五分位差距倍數」由一九八九年的五‧一八倍升到二○○○年的五‧五五倍,基尼係數由○‧三一升到○‧三三,此期創新型的高科技投資多,製造業每人資本存量年成長率均在六%以上,九○至九五年開放新銀行、證券、保險,服務業GDP成長率大升,服務業每人資本存量年成長率亦由一九九○年的不到一%升到二○○○年的四%,製造業及服務業皆快速成長。

台積電於一九八七年成立,在此之前,台灣是沒什麼明顯的高科技製造業產品的出口。值得注意的是,一九九○年以前日本和台灣一樣「錢淹腳目」,但自一九八六年起日幣大幅升值及台幣緩慢升值後,在一九九一年到二○○○年,日本十年來經濟沒有成長,台灣十年實質GDP平均有七%的成長。萬又煊教授及部分觀察家指出,兩者差別在於日本有自己的技術,不學美國技術。而台灣當時政府推動新科技計劃,交大研發新電子科技,旅外學者、企業家及留學生回來也帶來新科技。美國自一九九○年開始,發展知識經濟及高科技的創新打敗日本技術,此時台灣和美國互相配合,「台灣代工,美國研發」,台灣是靠賺這些辛苦錢在成長。當時許多創新性資本投資大幅成長,雖造成所得分配不平均現象,但對整體經濟成長貢獻良多。然而,對於創新性與傳統性結合時,該如何達成包容性的經濟成長,促進所得分配合理平均又兼顧成長,是我們現在所要追求的目標。

第三階段,自二○○一年以來,全球資訊流通與資本自由移動,造成經濟區域化及貿易全球化。至今台灣基尼係數維持在○‧三四到○‧三三間,沒什麼波動。二○一一年後台灣製造業每人資本存量年成長率仍能維持在七‧一一%,但服務業每人資本存量年成長率由二○○一年的四%降到二○○六年的○‧二%以下,二○一一年估約○‧一二%,顯示服務業投資不足,有待增加創新式投資,提高其生產力,並擴大服務業市場及出口。

當前令人擔憂的是,服務業每人資本存量的年成長率僅○‧一二%,而製造的每人資本存量成長率均在七%以上,造成所得差距。根據二○○五年工商普查資料研究(趙文衡),一九八一至二○○一年,製造業每一塊錢的資產利用,生產總量創造○‧八三六所得;服務業如批發零售業、餐飲業,每塊錢僅產生○‧二八四所得;金融保險業產出○‧○四六所得;不動產二○○三年的起步期僅有○‧二五所得,顯示服務業人口佔絕對高的就業比率,但投資成長、生產力競爭力相對低。

在當今全球化透過網路、3D列印、機器人等新技術,中小企業可不必作大投資,即可進行國際或區域行銷、運籌管理與國際貿易;從衛星工廠到產業供應鏈上下游合作、再到價值鏈的合作模式不斷演進。合作對象可從台灣企業合作,延伸為跨國、跨區域性及全球性企業合作。

台灣股利重分配作用

上文指出有關台灣稅收的公平與成長,與經濟成長及行業別有關。此外稅收及其分配受景氣循環性影響甚大,本文篇幅所限未做分析。本節僅就涉及Piketty所稱資本報酬中之股利所得就台灣的股利稅收重分配情況作一分析。財政上所得重分配的觀念,依美國公認最支持勞工的前財政部長Summers意見,他認為財政的目的應在兼顧經濟成長及稅收,再用稅收的錢進行政府及社區公共建設並扶助低生活能力者的醫療及生活補助等移轉支出,以達到租稅的良性循環。

近幾年台灣的股利所得每年約有一千億元供重分配使用。在兩稅合一制度下個人依綜合所得課稅,成為稅制移轉所得的重要來源。在新加坡及香港,其公司所得稅都在二十%以下,對投資得自公司之個人股利所得不另課個人綜所稅。反觀二○一三年台灣的稅制,收取營利事業所發股利的投資大眾綜所稅率低於十七%者,如五%稅率者可自其所預繳營利事業所得稅十七%中得獲退還十二%。政府此種退款財源主要以營利事業高股利投資人之高所得稅來支應,如果不做此種稅制移轉支付,台灣的總稅收佔GDP比率會更高,此種兩稅合一制比香港、新加坡公司課稅制較能兼顧台灣所得分配平均化需要。

參與亞太經濟,服貿整合有利台灣中小企業

振興服務業勢必要國際化,在二○○八到二○一四年第二季,台灣服務業GDP基本上每年平均二‧○七%的成長率,服務業GDP成長率比製造業GDP成長率低很多,要台灣GDP有合理經濟成長率,光靠現在的服務業是不夠的。

服務業在國內所創造的GDP成長率比全國平均GDP成長率低,但若服務業具國際競爭力對外輸出的話,可以發現台灣勞務GDP輸出成長率在二○○八年至二○一四年間是七‧○九%,比平均經濟成長率多出四‧一二%;二○○一年至二○○七年間,勞務輸出成長率為十二‧一一%,比GDP成長率四‧六四%來得高;一九九四年至二○○○年間,勞務GDP輸出成長率是六‧八七%,仍大於GDP成長率,但差距不大。可以發現,自二○○一年後製造業與服務業GDP成長率差距顯著拉大,因為二○○一年開始是全球化的開端。台灣要進步不能畫地自限。服務業需要創新的科技,用新科技改變服務業的型態,而服務業如運銷等可以跟製造業產銷連在一起,加上青年創造力的加值,此即世界銀行鼓吹將服務業看做全球加值鏈的一部分,將來服務業必有高成長率。

結語建言

如何把餅做大?關鍵在教育的培養。韓國在二○一○年欲改善青年就業情況,當時李明博宣布引入德國制度,職業學校由公司認領,也就是產學合一。李明博讓工商業結合職業學校,同時告訴家長,讓其子弟先就業最重要,將來隨時可再拿學位。該政策施行後,韓國職校青年就業率立即大幅上升。

過去台灣的高中或職校畢業後進入職場的比例僅十%左右,而念大學又沒有培養出較好的職業技能。幾年前我應教育部邀請建議十二年國教的設計時,提出將韓國的制度納入參考。近來有兩趨勢,一是高中畢業生進入職業性科技大學的志願及人數增加,二是行政院、教育部正推動諸如3D列印、機器人、網際網路大數據等第三次工業革命等教育項目。3D列印讓學生能學習製造業的技術,配合網路將技術資訊化,服務業化。此外,我們也可告訴家長,如同李明博所言「就業優先,升學暫緩」,網路世代任何時候都可以取得學位。如此年輕人才能做到創新,才有從事具草根性的包容性就業及創業。

 

亞洲基礎建設投資銀行的成立與影響

華而誠(佛光大學講座教授)

當今國際經濟的焦點議題之一即中國大陸發起的亞洲基礎建設投資銀行(以下簡稱亞投行)的成立。先回顧一下台灣經濟發展的成就與當前的挑戰。根據我以前工作過的世界銀行研究,在二次大戰後全球超過一百多個發展中國家及地區中,台灣是少數幾個順利突破「中等收入陷阱」而達到了中高收入的例外。所以,臺灣的經濟發展曾贏得「東亞經濟奇蹟」的美譽。臺灣六○年代成功的「外向型經濟發展模式」也曾經由世界銀行廣泛地推薦給亞非地區參考。但當前台灣經濟面臨的挑戰已跳出了純經濟的範疇,來到了法制及政治層面。就如過去一般,經濟的發展仍然需要一個有效的政治體制支持。鄧小平說:「實踐是檢驗真理的唯一標準」。那麼,經濟發展成果是否可用來檢驗政治體制良莠的一個標準?

馬克斯曾說:「政治是上層建築。」經濟、社會等則是下層建築,任何地方都是政治高高在上的指揮經濟。但就因為經濟位於政治的下一層,它是政治的基礎。如果經濟無法發展,不論是任何種政治體制必然無法鞏固維繫。政治與經濟之間唇亡齒寒的關係,歷史經驗比比皆是。二○○八年全球金融危機後,美歐日央行先後皆採取史無前例的寬鬆貨幣零利率政策以因應。美歐央行行長也不斷提醒政治人物,經濟的持續復甦仍然要靠至今付之闕如的「經濟結構調整政策」,日本安培的「第三隻箭」至今也未射出,西方政治體制的失效約束了經濟的復甦及增長的潛力。

亞投行的成立與歐亞國家參與的戲劇化轉折

中國大陸在二○一三年底提出建立亞投行,二○一四年十月以亞洲為主的二十一個成員國在北京簽約成立。在不顧美國總統歐巴馬強力反對下,今年三月十二日,在意向創始成員國申請截至日三月底前,英國首先表態加入亞投行。不旋踵,歐洲德法意等幾個主要國家也都表態加入。其後,亞洲的澳大利亞及南韓亦表態加入。當前亞投行有包含歐美、大洋洲及非洲國家在內的五十七個意向創始成員國,計劃於二○一五年底正式成立。

歐巴馬公開反對亞投行的理由是懷疑亞投行的治理是否能夠達到高標準,能否採取所謂「世界皆通用的最好做法」。歐巴馬近日在爭取國會授權「貿易促進權」以加速推動「跨太平洋夥伴關係協議」所持的理由之一也是不能讓中國制定亞洲的貿易規則。在歐巴馬眼中,亞投行的建立正挑戰二戰後由美國主導建立的全球經濟秩序。

《經濟學人》雜誌以第三者客觀的立場提出了美國應該擁抱亞投行的三個理由,這可能也是英國及其他國家在歐巴馬強力反對之下加入亞投行的理由。第一,亞洲對基礎建設需求迫切,不可能完全由世界銀行及亞洲開發銀行滿足;第二,對於中國貸款標準的憂慮,最佳的化解方式即加入亞投行,從內部協助之,而非置身事外對其抨擊;第三,雖然擴大和改革現有的開發性金融機構是最好的方式,但美國自己也承認難以落實。加上溫和派曾建議,透過給予中國更多權力以增加國際貨幣基金會資金來源,卻遭美國國會否決。

第三點的背景是國際貨幣基金會的董事會(包括美國政府代表)於二○一○年通過了投票權重組的方案以更好的反映二戰後全球經濟結構的變化:略為提高了開發中國家的比例,同時對映的降低了美歐的比例,美國仍握有近十七%的否決權。然而,投票權重組一案至今因為未獲美國國會支持而未能執行。這也是中、印、俄、巴西、南非於二○一四年七月十五日成立初始資本為一千億美元「金磚國家開發銀行」的背景。

目前歐巴馬的態度已逐漸轉變,希望世界銀行與中國發起的亞投行合作。世界銀行及亞洲開發銀行長也表達將與亞投行密切合作的意願。

亞投行對中國及亞洲的意義

中國為何發起亞投行?首先,大陸經濟繁榮與亞洲經濟發展密不可分。後全球金融危機時代,西方經濟受低效政治的制約,復甦乏力,亞洲經濟已成為拉動全球經濟復蘇不可或缺的力量。這是美國前財政部長Summers贊成亞投行的理由之一。基於同理,中國同時推出了「一帶一路」與歐亞大陸互聯互通的戰略規劃。其次,亞洲各國基礎建設的所需大經費遠遠超過世界銀行及亞洲開發銀行所能負荷。中國認為有能力協助填補此資金及技術上的缺口。中國在基礎建設方面的經驗充足,並成功協助了非洲及其他發展中國家及地區,也有充裕的外匯支持亞投行初創資金;另亞投行也有助於人民幣的國際化。

中國秉持開放的態度,歡迎其他國家、地區參與亞投行。中國在經濟改革開放過程中,受益於與世界銀行的合作,亞投行與之是互補關係,而非競爭關係。中國將遵循國際通行規則,不以老大自居,秉持平等原則,盡量以共識決而非多數決。亞投行的股權分配將以GDP為基礎,其中亞洲成員的股權佔比可能在七十到七十五%之間,亞洲以外國家分配剩餘的二十五至三十%股權。中國的挑戰是如何是與各國合作建立一套高標準並適合亞洲發展中國家及地區經濟發展的規則,以及建設高端專業人才團隊。

台灣與亞投行

台灣已申請加入亞投行。台灣可以利用亞投行這個平台增進台灣經濟與亞洲經濟互通互聯的關係,達到合作雙贏。台灣成功的發展經驗,不僅在基礎建設及管理面,可透過亞投行與其他國家地區分享。與過去相同,台灣經濟發展仍然需要走國際化路線才能充分發揮比較優勢,達到充分釋放台灣經濟發展潛力的效果。有云:「不謀萬世,不足以謀一時;不謀全局,不足以謀一隅」。因此,圖謀台灣經濟的發展要能充分掌握國際經濟發展的大趨勢。亞投行的設立極可能反映了一個國際經濟新趨勢、新秩序的到來。

 

全球化下的分配正義

胡勝正(中研院院士)

Stiglitz曾說:「低成長不是問題,分配不公平才是。」不公平的代價是經濟體系不穩定、缺乏效率、成長緩慢,以及陷民主體制於岌岌可危之境。而解決分配不公平之道在於去除「包容性成長(Inclusive Growth)」的障礙。

如果我們將經濟二分為贏者圈內與贏者圈外,消極的分配正義,是指贏者圈人將其一部分所得移轉給贏者圈的圈外人;但更積極的方式應為促進包容性成長,讓贏者圈擴大,其最重要的手段是靠教育(尤其是高等教育)及健康,讓每個人發揮潛力。

就台灣而言,高等教育的量沒有問題,關鍵在於是否分配公平,是否合乎市場需要;健康也沒有問題,全民健保已使大多數人不會因為健康因素陷入危難,但全民健保財務問題需要政府提出對策,未雨綢繆。

分配不公平現況

太陽花學運可說是社會不公大幅增加的反彈,但兩個數字可供參考。一個是將最有錢的二十%與最窮的二十%相比的「五等分位所得差距」,在二○一三年約為六‧○八倍;另外一個是吉尼係數,在二○一三年是○‧三三六。這兩個數據在過去十年並沒有惡化,但為何大家無感?有人說:「傻瓜,問題不在二十%,在一%!」將問題聚焦在九十九%和一%。我們可見頂尖一%家戶所得的份額,從一九九五年開始直線上升,到二○一三年佔所得份額是十三‧六%,相較最窮的二十%,其所得份額是六‧五%,所以頂尖一%的所得是底層二十%的兩倍多,且呈直線增加,我們能有什麼對策?

一般人感覺到的,不是最有錢的人比我多賺多少錢,而是薪資趕不上物價變動,另外就是買不起房子。根據房價所得比資料,全國平均一家人必須工作八年才買得起房子,在台北市平均更高達十五年。若借錢買房,房貸佔所得比例全國為三三‧六%,台北市更高達六六‧六%,所得一半以上交給房貸,這也是為什麼民怨、學運的出現。

當經濟發展危機的時候,富人財產縮減,但受到更大災害的是窮人。要解決分配正義,必須解決經濟危機對底層人口的傷害,所以政府肩負分配正義的責任愈來愈大。

當前問題不僅在分配正義,二○一五年是台灣勞動人口的高峰,此後勞動人口從一七三七萬開始下降,二○二一年台灣總人口數更開始下降,這是台灣經濟的另一個負擔。

分配惡化的原因

首先,全球化常被認為是分配惡化的主因,但根據OECD研究顯示,全球化只能解釋部分原因;有人認為,一九九○年所得分配不均開始快速上升,與兩岸經貿交流有關,所謂同工同酬,只要中國有低廉勞工,台灣的薪資就無法上升。這也僅解釋一部分,兩岸就算沒有交流,在美國的市場兩岸產品還是要競爭,透過產品競爭,同工同酬的情境還是會發生。

其次,教育機會的不平等也造成分配惡化的原因,台灣雖然高等教育普及,但機會不平等,有錢的孩子念好學校,窮人的孩子念較差的學校,高等教育與勞動市場脫節是另一障礙。

第三,經濟轉型緩慢才是近年貧富差距惡化的真正肇因。台灣缺乏創新,所以在國際競爭上,依靠壓縮成本取勝的營運模式,導致投資趨緩,就業機會創造不足,薪資停滯。

多元化的分配正義政策

分配正義政策必須要多元化,首先是租稅政策,政府最近提升邊際稅率至四十五%;此外,所得分配不均有部分來自財產的移轉與繼承,所以政府透過兩稅合一的修正要對財富所得增加課稅。過去兩稅合一,繳交的營業所得稅可在綜合所得稅抵扣;如今抵扣的部分減半,代表對資本利得課比較高的稅,對薪資課比較低的稅。

但光靠租稅政策無法達到公平,因為我們必須和香港、新加坡競爭,當政府課徵證所稅,許多人就把錢移至香港,再用外資的身份回台灣買賣股票,以致證券市場外資交易的比例大幅上升,裡面有些是假外資。日本為了解決財政問題,除了消費稅,也將退休基金GPIF資產配置中的股票投資比率由二十%提升至五十%,剛好趕上股市上漲,所以能開闢財源。

最容易受經濟衰退衝擊的是底層勞工,他們必須靠社會福利措施來紓緩經濟衰退傷害。但社福支出已佔政府歲出的二十%,高於經濟發展支出的十五%,而且將隨人口高齡化快速升高持續上升。

此外,社福支出雖然龐大,社福效率則有待提升,以致未能有效照顧到邊緣家庭。村里幹事若能做一些社會工作的訓練,對邊緣家庭多一點關心,媒合適當的社會福利團體給予適當照顧,將使我們的社會更好。

最重要的還是結構政策,創新才能提升台灣製品的附加價值,企業才有餘力給勞工加薪。不過,創新需要經濟結構的改變,建立由下而上的創新機制,提供早期創業資金,鼓勵年輕人及中小企業創新。不論是雲端計算、大數據、機器人和醫療器材等,都是台灣的機會,但政策如何提升台灣經濟競爭力?重要的是給年輕人創新機會,有了創新機會,就不會擔心日子難過。網路金融就提供這樣的機會,台灣年輕人在全球發明或技術競賽,經常得獎,但為何沒有成為賺錢的產品?最大的原因在於缺乏資金,因此政府應該運用網路金融,藉由群眾募資的小額投資,讓年輕人多點機會,解決對分配正義的不滿。分配公平不只在縮小所得差距,更在機會平等,才能讓所有創意及潛力能夠發揮。

結論及建言

當前國家最大的困擾是年輕人找不到工作,這可以歸因於高等教育與市場無法配合,美國大學鼓勵學生工讀,而台灣似乎不鼓勵工讀,認為浪費時間,可我們忘了工讀最大的益處在於訓練紀律及學習自律。

另外,美國有個可供借鏡的做法,每一大學系所都公布其學生的就業率與薪資水準,將資訊透明化讓學生選擇系校參考,當然各系情況不同,歷史系無法和電機系相比,但可以和其他學校的歷史系比較,做為判斷基準。而且各系所幫學生找工作,會去詢問雇主的人才需求,當學校有這樣的思維時,系所課程就會調整課程以因應市場的變動,呼應企業界的需要。要提高年輕人的薪資,必須先從改善高等教育著手,當前台灣的教育評鑑制度,無法改善學校教育與市場之間的連接。

 

全球化下租稅改革的新思維

何志欽(前財政部長)

我主要強調世代交替的正義,租稅政策中的課稅對象,一個針對先天的稟賦、機運課稅,一個針對後天的勤勞、努力課稅。稟賦是天生的,家世可以繼承及贈與;但對缺乏先天稟賦及機運者,卻需要後天的努力。公義的租稅政策應是讓具稟賦的人更努力,並讓沒有稟賦的人也會有希望。

租稅課徵制度的反思與我見

透過遺產繼承及贈與的資本利得稅制,可以達到移轉財富的目的。其中,贈與稅的課徵要比遺產稅來得迫切,不動產要解決的資本利得又比動產來得迫切,租稅改革必須秉持公平正義。九○年是一個分水嶺,此前的二十五年,台灣充分享受人口快速成長及戰後資本重建的和平紅利,也是Piketty認為貧富差距不大的時期,此時經濟和人口的成長速度,遠大於資本成長的速度,也是七○年代為核心的第一階段台灣經濟,是台灣相對輝煌的時期。

一九九○年至二○一四年,台灣所得分配有明顯持續惡化,主因在資本的獲利率遠超過勞動的獲利率,因此人口紅利下降,經濟成長緩慢。二○○八年以後,面臨金融海嘯的衰退,美國實行QE政策,不但加速了資本的重建,也剝奪了金融海嘯之後世界再度面臨六○年代短暫的逆轉期(貧富懸殊的差距縮小)。在九○年代後二十五年的今天看來,台灣所得惡化的基本原因在於,人口和經濟成長力道遠小於資本和財富的成長,而全球化再次衝擊以及QE的後續效應,更加深這種所得差異化、財富兩極化的趨勢。

全球化代表工資差異化與財富兩極化,有句話說「狼行千里,總是吃肉」,意即強者愈強,全球化過程培養出很多贏家,此乃全球化的本質,但在追求贏家的同時,連帶地也出現許多輸家。值此轉型時期,台灣的公權力受困社會互信氛圍匱乏,未能建立良好的資本利得稅制。

我國租稅制度在近二十五年間,因缺乏對於資本所得課徵的有效動能,不得不依賴對勞動所得的課徵,並對薪資所得者課徵高額稅負,加上無法對財富移轉做有效的課徵,特別是二○一○年以後遺產贈與稅降至十%,而證券交易所得的資本利得稅制卻遲遲無法建立,土地房屋分離的不動產稅制,在二○一二年前因為沒有實價登錄,無法對不動產交易的資本利得進行有效的課徵,至今房屋土地仍分別課稅,成為台灣租稅政策的困境陳窠。

股利所得─綜所營所由「兩稅合一」到「兩稅分離」

我國自一九九八年起實施全額設算扣抵法的「兩稅合一」制度,但此項政策除了造成公司營所稅制名存實亡及政府稅收鉅額流失外,也造成違反租稅公平原則及傷害課稅的水平公正及垂直公正問題。去年,立院通過修正所得稅法,將境內個人股東可扣抵稅額改為減半扣抵,同時增加綜合所得淨額超過一千萬元者課45%之累進稅率,但兩稅合一衍生的問題並未全然解決。

我建議參考諾貝爾經濟獎得主Mirrlees提出的「自有資本扣除制」,在公司需要資本時,若是經由發行公司債取得,所發生的利息成本,可以從公司營運的成本中扣除;若採取增資途徑取得,股東增資所產生的股權成本,也可採用同樣方式處理。因為公司發行公司債的利息費用及股東增資的股權費用均未課稅,即無重複課稅的問題。

具體而言,在這樣的費用結構下,公司債主所收到的利息所得及公司股東所收到的股利所得都必須繳納個人綜合所得稅,不但沒有重複課稅的疑慮,也可達到增加稅收及促進公平正義原則,進而提升投資動能。

資本利得―財產交易由「房地分離」到「房地合一」

現行房地分離下的不動產課稅制度繁複,我贊成先針對房地合一的資本利得進行課稅,但持有稅可以先暫緩。持有稅是一種財產稅,它是一種安身立命感覺,有些人一生只有一棟房子自住,賣了也買不回來。

房地合一稅有賴房屋交易實價登錄,但台灣二○一一年才開始實施,只有不到五年的紀錄,為解決缺乏價格紀錄困境的方法有二:其一是試算價格,對二○一一年實價登錄前的成交價格進行試算,以試算價格代替早期的買進價格,進而計算不動產交易的資本利得;其二是日出條款,對二○一一年實價登錄前已取得的不動產不予課徵財產交易所得稅。台灣不動產交易缺乏實價成交的制度盲點,不論引用何種方式都有不公平之處,只有兩害相權取其輕,作為建立制度之轉型代價。

財政部近期拋出不動產交易不採用累進稅率,改採分離課稅、單一稅率的作法,引發社會許多討論,但我認為制度初上路時還是從輕為優,且多數資本利得稅剛上路時都是採用分離課稅。房屋交易所得與勞動所得的時間概念並不相同,勞動所得課稅時點發生在同一年,但房屋交易卻可能是在持有數十年後才賣出,採用單一稅率、分離課稅當中含有平均的概念。但必須強調,若能全面實施房地合一及實價登錄制後,應有助於建立更完善的不動產交易所得稅制,屆時現行奢侈稅即應退場。

財富移轉─遺產贈與由「兩稅分徵」到「兩稅合徵」

以世代交替的正義來說,財富移轉課徵遺產稅和贈與稅,是彌補個人所得稅未能妥善處理資本利得稅負的缺憾。

遺產和贈與之間對公平性都有影響,但贈與對公平性的影響更大。富二代問題是社會普遍存在不公平感的來源,讓贈與提早進入財富移轉的過程中予以妥善處理,是我們應努力的方向。遺產稅的社會意義非常重要,遺產稅率在二○○九年由五十%降到十%,已無法做累進稅率的處理。此外,稅率具有僵固性,但是資本市場是自由進出,遺贈稅率驟然劇降,又無任何配套方案及過渡措施,不僅造成遺贈稅制與所得稅制兩者之間嚴重的不對稱性,也嚴重傷害租稅的公平正義。

建議參考將遺產和贈與稅整合成美國採行的終生財富移轉稅制的稅基,並制定一項適用於終生累計下財富移轉的統一稅表,在此稅表中,包括生前贈與課徵額及死後遺產課徵額,可思考賦予最高邊際稅率為二十%,不僅使贈與及遺產的財富移轉達前後一致的原則,同時也可建立終生財富移轉與證券交易所得的資本利得稅率的聯結關係。

理論上,遺產稅的主要稅基來自財富累積過程中的資本利得,而綜所稅對於資本利得的課徵是建構在實現的基礎上。如果沒有遺產稅,富人可將未實現的資本利得移轉給繼承人,規避綜所稅負,進而造成貧富懸殊日趨惡化的後果。就此而言,遺產稅是用來補強綜所稅在課徵資本利得上的功能,因此,其最適稅率應該接近資本利得稅的最適稅率。

美國的資本利得稅率雖經過多次調整,均是以二十%作為最適稅率。而台灣是一個資本利得稅制並不完備的國家,資本利得只能透過「最低稅負」來對於擁有高額的資本利得者進行綜所稅的課徵。台灣在二○○五年建立了以二十%分離課稅為主的最低稅負制,參考及配合實施經驗,終生財富移轉稅的最高邊際稅率即應與資本利得最低稅負一樣,以20%為最適稅率。

全球化的機會與挑戰

全球化在金融創新、產業發展、環保永續等面向,給台灣帶來機會,提升國家競爭力;但全球化也帶給臺灣更多挑戰和困境,如資產分配過程中所引發的所得不均擴大,貧富懸殊加劇,包括就業機會差距增加、工作條件比例懸殊、教育資源分配失序、勞動市場爭議不斷等。

改革關鍵應優先對機運與稟賦課稅,高端所得有二,主要是指遺產和贈與所造成的財富移轉,以及短期而鉅額的不動產交易資本利得,故對此兩種高端所得,必須透過終身財富移轉稅制來處理遺產贈與稅,以及不動產交易所得稅來處理短期鉅額資本利得。此處談到的財富和所得都有所謂機運特徵,屬於累進稅率或稅率較高的分離課稅,課稅對象是針對稟賦課稅,譬如不勞而獲的機運、鉅額短期的不動產暴利和繼承。

用公平制衡效率,用效率延續公平

Okun《公平與效率的抉擇》一書為經濟學界經典之作,尤其適用於租稅政策上所面臨公平與效率的取捨。其重點概念為「抵換」,必須做取捨,即透過政治體制和社會民主來決定,一是用公平來制衡效率,一是用效率來延續公平。

最低稅負的基本作法即用公平制衡效率,在經濟發展前期,鼓勵投資,提供投資誘因。當經濟發展到一定程度後,與時俱進檢討優惠條件,避免變為藏於富民的社會。當所得稅制無法一步到位時,有兩個選擇,一是毫無作為,一是先找出一致方向,局部、漸進式地推展,待時機成熟,再擴充、落實,不論公司所得稅或個人所得稅皆是如此,這就是最低稅負制的精神。

過去有遺產實力的人,擁有具體可課徵的資本稅源,現在則不然,所有帳戶都可透過國際金融市場,跨國界避稅。我認為徵收遺產稅應注重效率,太高的遺產稅率只會製造規避稅收的不公不義現象,徵收效果不可能理想,用最適稅率來延續公平,可以避免過度強調公平而導致誘因喪失,甚至沒有效率。至於在所得稅和財富稅之間,應建構一個動態均衡,就是針對財富高的人,透過遺產和贈與來課徵財富稅。

藏富於民,而非藏於富民

遺產贈與稅及個人所得稅都是以「人」為主的稅收,期望達到均富,必須依靠建置合理的個人所得稅稽徵作為起點,再透過財富移轉稅,亦即運用贈與稅和遺產稅,作為輔助工具。

稅改的關鍵思維:「稅收是財政永續,公平是社會正義,效率是經濟發展。」期望聚焦在世代分配,誘發其努力的誘因;要對機會少課稅,對機運多課稅;要對努力少課稅,對稟賦多課稅。

不管教育政策或產業轉型,政策都已落實一部分,而租稅政策是最後一帖藥,我希望能定調的是:機會,盡量讓贏者圈擴大。當我們有一天能對稟賦及機運利得有一個合理的稅制時,就可以考慮對勞動課稅減輕。

其次,大部分移轉支付都在社會福利,代表很多任務要靠社會福利才能完成,租稅功能並未有效發揮。不加強稅改的效稽徵能,社福政策的永續性將無以為繼,不對稟賦課稅,課稅擔子自然轉向對機會與努力來課稅,所以我衷心期望資本利得稅率能從二十%逐步建立起來。

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