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舉行「辛樂克災害 談永續治水座談會」

辛樂克災害,談永續治水「座談會 」

總策畫:時報文教基金會余範英董事長

與會人員:

張石角(前台大地理系教授)

楊重信(文化大學景觀系教授)

夏鑄九(台大城鄉所教授、時報文教基金會河川環境小組顧問)

陳樹群(中興大學水土保持學系主任)

陳伸賢(經濟部水利署署長)

陳志清(南投縣副縣長)

李鴻源(台北縣副縣長、時報文教基金會河川環境小組顧問)

李永展(桃園縣城鄉發展處處長、時報文教基金會河川環境小組顧問)

江明宜(行政院經建會都市及住宅發展處專員)

版面策畫製作:呂理德、蘇正國

活動記錄攝影:李冰榮、曲家琪、葉穎菡、宋慧如

編按:辛樂克颱風來襲,帶來超過一六○○毫米的超大豪雨,造成全台至少十一人死亡慘劇。辛樂克才剛走,強颱薔蜜又再度來襲。也帶來超過一千毫米的雨量,河 流暴漲、土石流肆虐。隨著全球暖化加劇,風災水害益趨嚴重,台灣的Master Plan在哪裡?九月廿四日時報文教基金會舉辦」辛樂克災害,談永續治水「座談會,這項座談會也將作為」氣候變遷台灣準備「論壇的會前會」。

面對國土破壞的真面目

余範英:辛樂克颱風帶來的豪大雨,使台灣山河呈現非常嚴重的破壞;隨著全球暖化日益嚴重,全球氣候變遷問題也愈來愈嚴重,類似風災所帶來的水害,更將一次 比一次的厲害,時報文教基金會即將在十一月中旬舉行一場」氣候變遷,台灣準備「研討會,因此藉著這次的座談會,將辛樂克災害的焦點集中在山區水側的廬山所 面對的問題。

面對氣候變遷,一次降雨動輒上千毫米,或是幾百毫米,幾乎把一年或是半年的降雨,一次倒了下來,因此台灣治水的策略中,河川防洪的頻率標準應不應該作一些修改?雨水下水道排水設計排水能力,要不要做修正?為什麼都沒有改進?或是不能改進?

另外,以廬山地區為例,現在破壞得非常厲害了,是人為?抑是天災?人民與山、水爭地,最後結果還是民眾受害;現階段國土計畫法與國土復育方案無法通過完成 立法工作,面對國土破壞的真面目,國土永續發展的觀念與態度是很關鍵的,中央與地方是否能有所反省?以及如何面對與解決。今天我們呼籲,政府執法的決心、 推動立法的速度與民眾溝通的誠意。

誠如張石角教授所談的:水的問題,不在水,在經濟、在社會經濟。若要能兼顧經濟發展與自然環境追求永續環境的話,有三方面是必要的。第一、真正的面對全球 氣候變遷,第二、正視經濟發展的循環經濟觀念與手段,前瞻大膽的重新規畫與整理,第三、社會結構差距與地緣經濟的考量,尚需建構細密的溝通,以上都需要著 力。

國土復建缺乏共識治水要master plan

陳伸賢:首先要講的是,辛樂克颱風速度慢且路徑很詭異,雨量很大,到日本去也淹得很慘,再加上廬山的地質因素,因而造成很大的災害。

廬山在九二一地震過後,本來就比較鬆動,這次颱風雲系滯留中部山區,大量雨量使山區淤滿了水,側面的土石也就下來,兩邊夾攻。

因此,將來這個地區,甚至其他地區,在國土計畫中該怎麼復建?要好好想清楚,否則未來還是會有同樣災害。

至於面對這樣的氣候變遷,河川防洪保護標準是否要提高?我們從都市設計的雨水下水道設計標準來看,都只有五年的標準,要提高這個標準,有事實的困難,不太 可能,所以只能從如何治洪來考量,讓新開發的社區不要再增加地表逕流,運用非工程手段設計讓地表吸收雨水,不要馬上變成逕流,但工程手段是永遠趕不上氣候 的變遷。

針對廬山現況的問題,水利署去年六月接管,疏浚兩次,今年也疏浚一次。先就既有的事實不能再蓋旅宿,接著就要規畫未來的河道,各河系必須要有整合的規畫。這部份正與縣政府作通盤的思考,至於復建的理念與觀念該怎麼做事,目前還沒有共識。

上位的國土計畫也一直沒有出來,幾天前,我參加了一項海岸法制定會議,整個海岸法也沒有願景,只是把既有做法拼在一起而已,但即使沒有最好的」法「也要產 出一個Master Plan,上下位計畫要一起做,有了這樣的Master Plan,各單位有詳細的計畫就能落實執行。最後,現在有溝通的機制卻沒有力量,這都需要將來透過組織再造讓效能更好。

廬山又風災復建清淤難上難

志清:塔羅灣溪上游在八十三年道格颱風過境,造成兩處大崩塌,產生了很多的土石料,成為這次廬山災害的最主要的原因。

廬山違建很多,民國六十九年區域計劃法公告時,廬山有二十二棟房子,現在已有一百四十九棟建物,風景特定區發布前的八十六棟是合法的,超過四成二比例是非 法的。而目前一百四十九棟建物中,四十棟是民宿業者,其中只有六家合法。這四十間旅宿業者,有七家基地用到行水區,最小一家用到一平方公尺,最大一家用到 兩百四十多平方公尺,佔用行水區的情形並沒有很嚴重。

為什麼這些旅宿業無法合法化,主要因為旅館區很小,在當初的都市計畫中,旅館區只佔百分之一點一三,而保護區就佔了百分之八十八點三九,同時又劃編原住民 保留地,也就是原住民土地只能賣給原住民,目前去調查,那邊都不是原住民,有七成的建物賣斷,租也不是租給原住民。

談到治理,問題最大的是底下萬大水庫一直淤上來,沒有河床也沒有治理線,只能把現有的河道當治理線,又萬大水庫不可能不疏浚,疏浚的費用要一百億,以縣政府的立場也說不出口。還有復建的部份,廬山溫泉區是否要放棄?可否轉移到其他地方?

這些問題,土地權屬於原住民保留地的問題,旅宿業是交通觀光的問題,上游是林務局的問題,治山防災是水保局處理,塔羅灣溪是水利署接管,萬大水庫是台電負 責、潛在崩塌地委託公路局等,涉及中央很多單位,所以我們建議行政院在中央成立廬山風景區復建小組,很多事得要小組來做決定與指導,縣政府才能根據此來執 行。

寄望國土規畫 恐架空地方政府

夏鑄九:我只有幾點意見:第一,台灣特殊地質條件,台灣其實是生活在災難當中,全球氣候變遷,降雨量比從前要大得多,加上違規使用的數量也是急遽增加,與 水爭地、與海爭地,台灣是生活在生態危機中;第二用工程手段是不可能解決問題,我們都知道,鯀的治水是解決不了問題,但用非工程手段,政治阻力非常大,以 遷村為例,它是非常困難,盤根錯節,地方政府資源也有限,根本很難執行。

第三,期望國土計畫法來解決問題亦是不切實際的,過去的區域計畫法是沒有被重視的,唯一一次是宜蘭縣反六輕,不管區域計畫或國土規畫,都不要期待,因為太複雜、問題太大,也太政治,全世界都如此的。

剛剛談到把災害的特定災害區畫出來,但這樣想法太樂觀,因為這樣架空了地方政府,只是一、兩個個案還可行,但太多了就不可行。

中央立法籌款 地方嚴格拆遷

李永展:談到執行力,回到最務實的問題,南投地方政府若真要執行廬山地區違法、違規建物拆除工作,必然會碰上人力與財力的困境。另外,違規事實的認定也有 問題,例如一家農舍,遊客去喝杯茶,雇主酌收茶水費,是否違法?又如農舍申請七個房間,卻多出一個房間營業,取締上也有困難。廬山是特定風景區還好,其他 地區更難認定。

對於廬山地區有七成原住民保留地被賣斷,而且還賣給非原住民,這很令人訝異與納悶,這當中契約如何簽訂?其實廬山的災情問題在台灣各地一再重演,如果把辛 樂克改成敏督利、桃芝等颱風,受害情況大同小異。因此,要根本解決問題,還是要回歸國土三法,在這三法尚未完成之前,中央應先成立一筆基金,撥補地方加強 執行力。

希望中央以廬山這次災情為例,做為政府實施國土計畫法的示範案例,廬山災情,中央與地方應速組成復建小組,若一百多棟的建物問題都解決不了,台灣各地的違建問題就都無法處理了,一百多棟處理到最後也許只剩五十棟,政府每天可限制進出人數。

國土三法中央與地方的行政與立法部門應速制定,如此可開徵永續發展基金、國土保育費、開發影響費,地方就不會變成無牙老虎,否則明知山區違建,地方政府也沒經費處理。

遷村?重建?扯上政治!

陳樹群:這次廬山地區災情慘重,除了洪水水量太大,上游集水區有兩處大崩塌以及霧社水 庫、萬大水庫、塔羅灣溪等嚴重淤積,都是重要的因素。若以翡翠水庫與霧社水庫做比較,翡翠水庫豐水期與枯水期每月的平均比流量相差不會超過兩倍,霧社水庫 卻高達四倍,這顯示霧社水庫集水區的土地利用過度開發,地質根本就不穩定,這是長久以來的問題,治水要先安土,而水土保持講究的是集水區的整體治理,並非 只談單項的治水或固土策略。

民國八十三年以後,所有山坡地開發行為都要遵循水土保持法,從許多案例分析,這些年來山坡地開發如果遵循水保法規範,災害都會較少,而像清境地區山坡地的開發,大都是以申請農舍方式,捨棄水保計畫。

至於廬山地區的復建,如果要遷村,在台灣談遷村似乎相當困難,在台北市也許還可以,在鄉下談遷村,等於要他的生存權,會成為敏感的政治問題,土地限制利用 一旦碰到政治問題,就會變的很複雜,像遷村在奧地利可以,在中國大陸可以,在民主的台灣卻很困難。廬山地區該不該重建,如何善後,這問題很大。

江明宜:廬山的案例有兩個部份,第一個需要衡量地方產業發展的需求。到底是否需要這些土地,從國土復育的概念來看,若不把路闢好,自然人流、車流就不會進 去,土地也有修養生息的空間。其實清境、廬山就是這樣,路開得愈大,愈容易產生超限利用、違規利用,因此產業需求的問題也帶出來,像是觀光旅遊,照理說保 護區內應該作保護,卻拿來做這樣的使用,原因就是有需求。所以需求部份能否做估計,又產業面需要的土地管理與使用為何,應該要先界定出來,才能再來看流域 管理的導向。

第二個部份,經建會陳主委上任以來一直搭配國土空間的再規畫,整個案子並由姜渝生老師來主導,中華民國都市計畫學會作業,希望今年年底能針對國土空間規畫提出個想法。

此外,流域的治理到集水區的治理,針對那些超限利用、違規使用部份,相關主管機關與地方政府是否具有執行的公權力,像是保護區該拆的就要拆,畢竟執行力的部份,行政院無法直接到的第一線工作。

水利工程五千億 與洪水共生

楊重信:台灣河川特性與水環境河川流短、坡降大。集水區地質不佳、沖蝕量大。降雨量集中、水量豐枯懸殊。每一年幾乎都有颱風,颱風次數也有愈來愈多,歷年水利工程經費大約超過五千億餘元,會淹水面積高達一○二九平方公里。

我要特別強調的是,根本的問題在過去國土規畫強調需求導向,而宜以供給導向之環境規畫方法,在治水理念方面,宜改變過去」人定勝天「,採用工程手段可以」 控制「或」抵禦「洪水之信念,審慎思考如何」與洪水共生「(Living with Flood),重建人與洪水和諧共存之關係。

治水計畫亦應合乎社會成本與效益之原則,謀求防洪工程效益與環境生態保育之平衡。在國土計畫中,畫設城鄉發展區、農業發展區、以及國土保育區,讓發展與保育地區範圍有明確之界線。

在國土保育地區內畫設:洪水易淹防護區、暴潮溢淹防護區、地層下陷防護區、土石流高潛勢防護區、海岸侵蝕防護區;嚴格限制防護區內之新開發與建設行為,對 防護區內原合法但不符防護目的之發展宜以專案計畫方式,採取有效措施矯正其行為或移至適合發展之地區;對防護區內不合法之發展行為應限期處理。

廢除坡地與高山農業,以及地層下陷區之養殖漁業,並對此等地區進行復育工作。以」保水滯洪「策略取代過去」快速排水「之思維,按集水區設置滯洪池與洪水平原,使降雨尖峰時段之洪水能暫時貯蓄於,俟降雨尖峰過後再排放。

最後我們要重新思考廬山地區該不該回去復建,這一個根本的問題。

山地治水與泥沙共處

李鴻源:永續發展與全球氣候變遷是台灣這樣的國家,所面臨的最大挑戰,每一場颱風都給我們帶來很大的surprise。辛樂克沒想到重創到南投縣,台北縣當然跟台北或是南投縣的條件都不一樣,不過最主要不同的地方在於我們著重的是管理面。

台北縣是同時有五至六個局在作一件事情,土地利用改變,滯洪池景觀、人工濕地帶動再造,在治水的同時面對環境變化。

談廬山先談塔羅灣溪,在颱風前後河寬從廿米變成一百米,這顯示了我們對山區河川的理解還不夠,對山區河川的治理,不能再用平地的那一套。堤防是可以擋水, 但不擋土石流,高速度泥沙水流、有極高沖刷力,光靠堤防是有問題的,平地興堤可擋水,但山區堤防面對土石流則束手無策。

台灣今天沒有提出山區河川治理的概念,水保局對河川的治理跟水利署的想法也差不多。若我們要談廬山的問題或山地鄉的問題,要從土地利用來規範,然後才談工 程手段,這才是比較務實的作法。畢竟遷村是一個很容易講卻很難操作的議題,要有配套,不然丟個幾十億很容易,哄騙老百姓說已很安全結果事與願違。很難預測 下次何時會降一千公厘雨量,何況山上還有幾千萬噸的鬆動泥沙還沒有下來,如何和這上億噸的泥沙共處,是個大問題。